Recomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, relacionadas con la construcción de paz en las fronteras de Colombia

^[2]

Para avanzar en la construcción de paz como un proyecto nacional

Creo que el primer ejercicio es que el Gobierno respete lo firmado en los Acuerdos de paz; yo creo que eso es un primer ejercicio para promover que esto no se repita.^[3]

A pesar del avance que significó para el país la firma del Acuerdo Final de Paz, Colombia continúa inmersa en conflictos armados en diferentes territorios, que deben ser abordados y resueltos de fondo para avanzar hacia la paz completa. Luego de cinco años de la firma del Acuerdo Final de Paz entre el Estado colombiano y las extintas FARC-EP, la lenta y parcial implementación de lo pactado, sumada al recrudecimiento de la violencia en algunas zonas, han obstaculizado la posibilidad de avanzar decididamente hacia la construcción de paz. Por ello, las recomendaciones en este acápite hacen un llamado al Estado a honrar los compromisos asumidos en el Acuerdo Final de Paz, a poner un fin definitivo a la confrontación armada dada la persistencia y expansión de la violencia en ciertos territorios del país y, por tanto, a priorizar la vida y la construcción de paz dentro de la agenda política nacional. Esto implica la concurrencia de todos los poderes del Estado, de la comunidad internacional y de la sociedad civil –que históricamente ha jugado un rol fundamental en el impulso de la paz–, así como la convergencia de diversos esfuerzos y aprendizajes logrados a lo largo de la historia.

Si bien se reportan avances luego de los primeros cinco años de firma del Acuerdo Final de paz, el Instituto Kroc^[4] identifica que más de la mitad de las medidas acordadas no reportan avances significativos que garanticen su cumplimiento, según los tiempos establecidos. Incluso, se reporta una desaceleración en los porcentajes de ejecución, especialmente en el año 2021, en el que todas las medidas, excepto las relacionadas con el punto 3, «Fin del conflicto», reportaron un menor cumplimiento frente al año 2020, con retrocesos preocupantes en materia de solución al problema de las drogas, atención integral a víctimas y las medidas étnicas y de género^[5]. De mantenerse este ritmo, es factible que un alto porcentaje de medidas del Acuerdo no se cumplan en los 15 años definidos para su implementación^[6]. Y evitar que la energía de transformación que el acuerdo conlleva se pierda en una aplicación dilatada en el tiempo que no lleve al cambio que el acuerdo conlleva.

A lo anterior se suma el problema de la financiación. Desde la firma del Acuerdo, en ninguno de los años se han cumplido las metas de recursos planeadas, lo que resulta especialmente sensible en algunos de los puntos que requieren mayores inversiones, como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS) y la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Quizás uno de los desafíos más importantes está en el tema de participación. La participación es un principio y un pilar del Acuerdo Final de Paz. No solo hay un punto en el Acuerdo que busca profundizar los mecanismos de participación ciudadana en la definición, implementación y seguimiento de las políticas públicas, sino que esta se halla en la esencia de lo que el Acuerdo plantea como construcción de paz. A pesar de lo anterior, las garantías contempladas en el punto 2 no han sido implementadas y, adicionalmente, las diferentes instancias y espacios creados en el Acuerdo para garantizar la participación incidente de las comunidades, incluyendo los pueblos étnicos, no han tenido el apoyo ni el impulso necesarios. Esto se agravó por las medidas de aislamiento que se implementaron dada la emergencia sanitaria causada por el Covid-19 y por las condiciones de seguridad en algunas regiones.

La falta de articulación^[7] en la implementación de las medidas ha limitado el impacto y puesto en riesgo las transformaciones que se persiguen con el Acuerdo. Por ello, es necesario que los ajustes en la planeación y ejecución que se realicen en el futuro se desarrollen bajo una estrategia integral y no bajo el accionar aislado de cada una de las entidades responsables.

El rezago en la implementación del capítulo étnico, que solo reporta un avance del 13 %, y en las medidas de género, que reportan un avance del 12 %, es especialmente preocupante, pues hay una clara distancia del ritmo de implementación en las demás medidas, que se encuentran alrededor del 30 %^[8]. Esto, sin duda, es reflejo del desafío que tenemos para superar las violencias estructurales y las condiciones de exclusión de los pueblos étnicos, las mujeres y las personas LGBTIQ+.

En cuanto a la reincorporación de las FARC-EP, es importante resaltar que más de 12.000 excombatientes se encuentran en proceso de reincorporación, apostando por la construcción de paz. Hasta el momento, se ha cumplido con lo acordado en materia de garantías de participación política, el 60 % de los excombatientes ya recibieron recursos para sus proyectos productivos y se han hecho esfuerzos por formalizar la propiedad de los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación^[9]. A pesar de lo anterior, sigue existiendo un reto enorme. Más de 300 excombatientes han sido asesinados, hay una clara ausencia de condiciones de seguridad en los territorios, dificultades para aumentar la cobertura en el acceso a tierras y vivienda rural y problemas de sostenibilidad económica de las personas en proceso de reincorporación. A estas dificultades se suma la no formalización del Sistema Nacional de Reincorporación, un elemento necesario para la articulación de la institucionalidad responsable de la implementación de este conjunto de medidas.

Por lo anterior, la Comisión de la Verdad con este conjunto de recomendaciones hace un llamado a la implementación integral de lo acordado sobre la base de un diálogo amplio con las instituciones, las instancias de género y étnicas creadas para el seguimiento, las autoridades territoriales y étnicas y las organizaciones de la sociedad civil nacionales y locales que han venido haciendo seguimiento a la implementación, para superar los desafíos que enfrenta la implementación. En especial, se recomienda avanzar en la reincorporación social y económica de los integrantes de las FARC-EP con garantías de seguridad, como lo han exigido la JEP y la Corte Constitucional.

Este bloque de recomendaciones resalta también la urgencia de crear dentro del Gobierno un ministerio que lidere los asuntos de paz, reconciliación, atención a víctimas y reintegración. Este debe tener un claro enfoque territorial, que adicionalmente articule las políticas, programas y proyectos que se encuentran dispersos en diferentes sectores y entidades, lo que ha limitado su alcance e impacto y dificultado la recuperación del tejido social afectado por el conflicto armado y el restablecimiento de la confianza en la institucionalidad y entre los ciudadanos.

La Comisión también invita al Gobierno, a los actores armados y a la sociedad a reconocer que el diálogo y la negociación son las principales herramientas para alcanzar la paz. Esto implica, por una parte, retomar las negociaciones con el ELN, teniendo en cuenta los avances alcanzados previamente –incluido el reconocimiento del protocolo suscrito con esta guerrilla en caso de ruptura de las conversaciones–, y diálogos regionales para mitigar los impactos humanitarios de la confrontación y hacer frente a los factores de persistencia del conflicto^[10]. Y, por otra parte, avanzar en la formulación e implementación de una política de sometimiento a la justicia^[11], tanto individual como colectiva, que ofrezca incentivos razonables, que ponga en el centro a las víctimas y garantice los derechos a la verdad, la justicia y la reparación y que contribuya al desmantelamiento definitivo de las organizaciones criminales, incluyendo no solo su aparato armado, sino el entramado de actores que las apoyan. Esta política se debe complementar con el fortalecimiento de la independencia y las capacidades en materia de investigación y judicialización para garantizar la efectiva persecución al narcotráfico, las organizaciones criminales y la corrupción, como se destaca en el apartado de estas recomendaciones sobre impunidad.

Como complemento de lo anterior, y teniendo en cuenta la grave crisis humanitaria que se vive en algunos territorios del país, dada la persistencia de la violencia, se hace un llamado a todos los actores armados al respeto de los derechos humanos y del DIH. Así mismo, se invita al Gobierno y a las autoridades a reconocer, respetar y apoyar las iniciativas, acuerdos y pactos humanitarios locales y regionales que vienen siendo impulsados desde las organizaciones sociales y comunitarias de los territorios más afectados por la confrontación armada.

Finalmente, entendiendo que la paz va más allá del silencio de los fusiles, conviene resaltar que su construcción y sostenibilidad dependerá no solo de la implementación de este bloque de recomendaciones, sino también de la puesta en marcha integral del conjunto de transformaciones que se requieren para superar los factores de persistencia y garantizar la no repetición del conflicto.

Reconocimiento - llamado

Llamamos al Estado y a la sociedad en su conjunto a reconocer que, a pesar de los avances logrados en materia de construcción de paz, no hemos logrado el necesario impulso sobre las transformaciones que es necesario emprender para superar los factores que han permitido la persistencia del conflicto armado y la violencia durante décadas. Por consiguiente, es necesario avanzar en un consenso alrededor de esas transformaciones y de la necesidad de adelantar las negociaciones o estrategias para desarticular los grupos armados persistentes. También es necesario continuar en la búsqueda de acuerdos que nos permitan llegar a un nuevo pacto por la paz para así dejar en el pasado de manera definitiva el legado de violencia, las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al DIH.

Por lo anterior, RECOMENDAMOS:

Recomendaciones relacionadas con la construcción de paz en las fronteras de Colombia.

Cooperación internacional para la paz^[12]

Recomendación 4

Al Gobierno nacional, formular una nueva política internacional que se base en las necesidades de superación del conflicto armado y la construcción de paz en Colombia. En el marco de esa política, es importante el restablecimiento de las relaciones con la República Bolivariana de Venezuela y el fortalecimiento de las relaciones con los países vecinos. Esto en aras de mejorar las condiciones de seguridad y de vida de las comunidades que habitan en las zonas de frontera y de la población migrante, en general.

Reparación integral

Recomendación 9

Reconocer el exilio y el refugio transfronterizo como una grave violación de los derechos humanos y establecer medidas específicas para la asistencia y reparación integral que les asiste a las víctimas mientras permanezcan por fuera del territorio nacional. Adicionalmente, es necesario diseñar un programa que garantice el retorno o reubicación con acompañamiento de las víctimas. Este debe incluir un enfoque de derechos humanos siguiendo los criterios planteados por la Comisión en el tomo La Colombia fuera de Colombia. Las verdades del exilio, del Informe Final^[13] .

Seguridad para la ruralidad y zonas de frontera

Recomendación 47

Formular una nueva estrategia de seguridad para la ruralidad y zonas de frontera basada en la nueva visión de seguridad, que sea diferenciada de acuerdo con las realidades y retos territoriales, que tenga en cuenta las necesidades específicas en materia de seguridad en las zonas donde hay presencia de grupos armados ilegales, y que reconozca y respete el rol de las autoridades étnicas. Para ello, se recomienda:

• Fortalecer las capacidades de la Policía Nacional para asumir el liderazgo en materia de seguridad ciudadana en ámbitos rurales y de fronteras^[14]. Para ello es fundamental tener en cuenta la Policía de Carabineros y retomar y fortalecer la experiencia de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz (Unipep).
• Replantear o eliminar los convenios entre las Fuerzas Militares y las empresas privadas con presencia en lo rural, de manera que se garantice la seguridad como bien público.
• Reconocer a las guardias comunitarias (indígena, cimarrona y campesina) como mecanismos autónomos de convivencia, protección y cuidado de las comunidades y de la naturaleza, y las diferentes formas de autoprotección y cuidado de organizaciones y comunidades. Así mismo, se deben garantizar mecanismos de interlocución y diálogo entre estas y las instituciones encargadas de la seguridad y la convivencia.

^[1] Selección temática del documento Hay futuro si hay verdad. Informe final. Hallazgos y recomendaciones. Publicado en agosto de 2022 por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición de manera electrónica en https://www.comisiondelaverdad.co/hallazgos-y-recomendaciones-1

^[2] Informe 086-CI-01277. Ruta Pacífica de las Mujeres. «Construyendo el camino de la convivencia y la reconciliación desde la verdad de las mujeres». Módulo de captura, Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. 2021. 20.

^[3] Entrevista 417-VI-00002. Víctima, funcionario público, Buenaventura.

^[4] Instituto Kroc, Cinco años después de la firma del Acuerdo Final: Reflexiones desde el monitoreo a la implementación.

^[5] Sistema Integrado de Información para el Posconflicto, «Reporte del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto».

^[6] Instituto Kroc, Cinco años después de la firma del Acuerdo Final: Reflexiones desde el monitoreo a la implementación; Contraloría General de la Nación, «Quinto Informe sobre la Ejecución y Cumplimiento a las metas del componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones», 2021.

^[7] Hallazgo recurrente en los diferentes informes oficiales de seguimiento a la implementación (Instituto Kroc, CINEP y CERAC, Contraloría General de la Nación y Procuraduría General de la Nación).

^[8] Instituto Kroc, Cinco años después de la firma del Acuerdo Final: Reflexiones desde el monitoreo a la implementación.

^[9] Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia, «Informe Trimestral del Secretario General».

^[10] Estas recomendaciones se complementan con recomendaciones incluidas en Transformación Integral de Territorios, medidas sobre participación ciudadana e inclusión en Régimen Político y Participación y las recomendaciones hacia una política de seguridad para la paz.

^[11] En cumplimiento del Acuerdo de Paz se tramitó y aprobó en el Congreso de la República la Ley 1908 de 2019.

^[12] Esta recomendación se relaciona con la Recomendación 11: «Cooperación Internacional sobre Política de Drogas».

^[13] De conformidad con lo establecido en el punto 5.1.3.5 del Acuerdo Final de Paz, Procesos colectivos de retornos de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior. «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».

^[14] En este esfuerzo es importante fortalecer la figura de inspectores de policía, así como el servicio de vigilancia. En ello, tener en cuenta lo establecido en la política marco de convivencia y seguridad ciudadana, que incluye el sistema integrado de seguridad rural y cuya integración en los planes de desarrollo y los PISC es fundamental.