Para contribuir a la paz territorial

El territorio es […] nuestra vida. Ahí es donde nosotros nacemos, nosotros nos criamos y nos formamos. Es en los territorios, desde el campo, cultivando, sembrando […]: eso es lo que hacemos. Es nuestra apuesta. Tenemos unos sueños y esos sueños es lo que nos tiene aquí.

Líder campesino víctima[1]

Reconocimiento - llamado

Hacemos un llamado al reconocimiento del Estado y a la sociedad colombiana de que las desigualdades estructurales que han configurado la ruralidad colombiana a lo largo de su historia están estrechamente relacionadas con el origen y la persistencia de este conflicto armado, y que dichas desigualdades se han profundizado por cuenta del propio conflicto, librado en gran parte en los campos del país. En consecuencia, también llamamos a la sociedad en su conjunto y a todo el Estado a reconocer que muchas de las poblaciones rurales han padecido la vulneración sistemática de sus derechos, entre ellos el derecho a la propiedad y el uso de la tierra en paz y en condiciones de igualdad; el derecho a participar decididamente en los asuntos que más los afectan y a sus territorios; y el derecho a los bienes y servicios públicos fundamentales para el bienestar humano y para la producción y goce de la riqueza, incluidos la educación de calidad, la justicia, la seguridad, la salud, las vías, entre otros. Como parte de este llamado, instamos a reconocer que la guerra ha impactado de forma desproporcionada y diferenciada a las comunidades campesinas, los pueblos étnicos, las mujeres rurales y las personas LGBTIQ+ del campo y, de manera especialmente grave, a los niños, niñas y adolescentes y las juventudes rurales.

Por todo lo dicho, llamamos a las autoridades públicas y a todos los sectores sociales, económicos y políticos a comprometerse con la superación de las desigualdades entre el país rural y el país urbano, y las desigualdades propias del campo –entre ellas las relacionadas con la distribución de la tierra, el equipamiento público y el ordenamiento del territorio—, pues esta es la base para una paz territorial estable y duradera. En consecuencia, los llamamos también a aportar los recursos, las capacidades institucionales y operativas, y los conocimientos necesarios para alcanzar el desarrollo territorial, sostenible, incluyente y democrático de todas las ruralidades.

Por lo anterior, RECOMENDAMOS:

Estrategia de desarrollo territorial sostenible para la equidad y la paz territorial

Recomendación 49 (mediano plazo)

Al Congreso, al Gobierno nacional y a las autoridades territoriales, diseñar e implementar una estrategia de desarrollo territorial sostenible para la paz territorial, que revierta las grandes desigualdades que han caracterizado históricamente la configuración de los territorios rurales y construya una relación equitativa entre el país urbano y el rural, y que se fundamente en un proceso de ordenamiento territorial participativo, sostenible y multicultural que permita construir una visión compartida de territorio y de futuro. Se recomienda que esta estrategia, además:

• Dé cumplimiento a las disposiciones del Acuerdo Final de Paz entre el Estado colombiano y las FARC-EP, especialmente aquellas sobre Reforma rural integral y sustitución de cultivos de uso ilícito, así como a otras destinadas a lograr una mayor equidad como fundamento para la paz territorial.
• Promueva relaciones de confianza entre las comunidades rurales y las instituciones del Estado.
• Garantice los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de las poblaciones del campo, en particular el acceso a la tierra, al territorio y a los bienes y servicios públicos, en paz y en condiciones de igualdad.
• Garantice los enfoques diferenciales transversales e interseccionales y promueva medidas afirmativas para los pueblos étnicos, el campesinado, las mujeres, las personas LGBTIQ+, las personas en condición de disca pacidad o diversidad funcional, los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, las personas de la tercera edad y los demás grupos y comunidades históricamente violentados.
• Garantice la participación incidente de la ciudadanía, particularmente de las autoridades territoriales, los pueblos étnicos, las organizaciones sociales y las comunidades locales.
• Garantice la seguridad y la soberanía alimentaria de toda la población del país.
• Conduzca al fortalecimiento y la reconstrucción del tejido social y económico, con énfasis en las regiones más afectadas por el conflicto.
• Contribuya a prevenir y gestionar los conflictos socioambientales, en particular los derivados de las actividades de megaminería, hidrocarburos, explotación forestal, agroindustria, megainfraestructura y ganadería extensiva, entre otras economías extractivas, de gran escala o intensivas en el uso de tierras y territorios. Esto implica una amplia discusión sobre los usos adecuados de los territorios y sus condiciones, de tal manera que se entienda el fortalecimiento económico y productivo desde su necesaria compatibilidad con el cuidado ambiental y el bienestar de las comunidades locales.
• Atienda los efectos del conflicto armado y de las actividades económicas legales e ilegales sobre la degradación ambiental y el cambio climático, a través de acciones encaminadas a su contención y a la protección y el cuidado de los ecosistemas, del agua y de la tierra como bienes fundamentales para el interés general y el bien común.
• Incluya las recomendaciones relativas a justicia, seguridad y participación política de las comunidades rurales formuladas en otras secciones, así como las que proponemos a continuación.

Descentralización, autonomía territorial y organización político-administrativa

Recomendación 50 (corto plazo)

Al Gobierno nacional, con el liderazgo del Ministerio de Interior, y al Congreso de la República, a las autoridades territoriales, incluyendo autoridades étnicas, profundizar el proceso de descentralización y la autonomía territorial y reconsiderar la organización político-administrativa del país para que se dé efectivamente un debate en torno a la equidad territorial y al bienestar a nivel local y regional. Lo anterior debe hacerse teniendo en cuenta las conclusiones y recomendaciones de la Misión de ordenamiento territorial[2].

Acceso equitativo, democrático y ambientalmente sostenible a la tierra y los territorios

Recomendación 51 (corto plazo)

Al Gobierno nacional y los gobiernos territoriales, finalizar la formación del catastro multipropósito:

• A través de un proceso participativo y ágil que resuelva las inconsistencias con el registro de instrumentos públicos; que sea de utilidad para la planeación de políticas públicas; que garantice su actualización y conservación a lo largo del tiempo; y que conduzca a un sistema de información de fácil acceso y utilización para la ciudadanía.
• Apropiando los recursos financieros e institucionales necesarios para que se cumpla de manera prioritaria con el cronograma y las metas ya establecidas.
• Garantizando el derecho a la consulta previa que el mecanismo requiere en territorios étnicos.

Recomendación 52 (mediano plazo)

Al Estado en general, revertir la alta concentración de las tierras y corregir los usos antieconómicos y antiecológicos de estas a partir de un plan de reforma agraria que parta del cumplimiento de las metas del Acuerdo de Paz y que incluya, además, las siguientes medidas:

Recomendación 52.1 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional, distribuir al menos tres millones de hectáreas –adicionales a las de formalización de baldíos– a campesinos y campesinas sin tierra o con tierra insuficiente que:

• Estén ubicadas dentro de la frontera agraria y dotadas de bienes y servicios básicos y cuya tenencia actual no esté en manos de sujetos de reforma agraria.
• Provengan de los procesos agrarios[3] y también de la extinción judicial de bienes rurales asociados a actividades ilícitas con vocación para la reforma agraria a partir de un plan formulado conjuntamente con la Fiscalía General de la Nación. Este debe garantizar que la persecución a estos bienes sea una de sus prioridades de política criminal.

Recomendación 52.2 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional y el Congreso de la República, a partir de un diálogo amplio, participativo y transparente, definir el trazado de la frontera agraria según necesidades ambientales, sociales y económicas y darle fuerza vinculante[4]; y desarrollar regímenes especiales inspirados en prácticas tradicionales que contemplen figuras jurídicas como la adjudicación, los contratos de uso, las concesiones de tierras y los pagos por servicios ambientales, entre otras, para comunidades rurales ubicadas históricamente en áreas protegidas, de modo que se haga compatible su inclusión social y productiva con los fines de conservación.

Recomendación 52.3 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional y al Congreso de la República, formular una legislación sobre acumulación indebida de baldíos que contemple un tratamiento diferenciado para los sujetos de especial protección constitucional según su grado de vulnerabilidad, el tiempo y el modo de ocupación, entre otros criterios de equidad, y las características agroecológicas del predio[5]. Esta debe ofrecer incentivos a ocupantes irregulares para que contribuyan a la recuperación, reversión o regularización de baldíos.

Recomendación 52.4 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional, avanzar con los procesos de revisión y aprobación de las solicitudes de las Zonas de Reserva Campesina, garantizar la transparencia en el proceso de toma de decisiones al respecto; y concluir la actualización e implementación de sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, garantizando su financiación y articulación con los planes territoriales y el Plan Nacional de Desarrollo[6].

Recomendación 52.5 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional, definir concertadamente con los pueblos étnicos un plan para dar respuesta oportuna a solicitudes de constitución, ampliación, saneamiento, titulación, demarcación, regulación de uso y resolución de conflictos relacionadas con sus territorios. Es necesario que este priorice a los pueblos en riesgo de extinción física y cultural o en un alto grado de vulnerabilidad.

Recomendación 52.6 (mediano plazo)

Al Congreso de la República, Gobierno nacional y gobiernos y concejos municipales, diseñar y ejecutar un plan de fijación y cobro del impuesto predial[7] basado en el principio de progresividad, que aumente efectivamente el recaudo fiscal de los municipios, contribuya a una distribución más equitativa de la tierra y fomente la protección y el uso adecuado de ecosistemas y recursos naturales, y la producción ambientalmente sostenible de alimentos. Para lo anterior, se recomienda crear un sistema de incentivos que recompensen el aumento efectivo del recaudo por parte de las entidades territoriales.

Uso sostenible de tierras y territorios, y prevención y gestión de conflictos socioambientales

Recomendación 53 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional y al Congreso de la República, establecer mecanismos para superar y prevenir los conflictos de uso de suelos, subsuelos y cuerpos hídricos, para garantizar los servicios ecosistémicos esenciales, la disponibilidad de tierras de cultivo para garantizar la seguridad y la soberanía alimentarias de la población, y la pervivencia y el bienestar de las comunidades en sus territorios. Entre ellos, sugerimos:

• Ajustar el marco normativo e institucional que regula el régimen de utilidad pública y de conceptos análogos[8], como interés nacional y estratégico, relacionados con proyectos a gran escala o intensivos en el uso territorial (en particular, las actividades de megaminería e hidrocarburos, entre otras). Lo anterior debe hacerse para garantizar la participación efectiva de las comunidades y autoridades territoriales en las decisiones que los afecten y la plena garantía de los derechos humanos, ambientales y territoriales.
• Definir estrategias y mecanismos eficientes para la coordinación y concertación de las diversas políticas públicas que afecten el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo, la plataforma submarina o cuerpos hídricos, y las políticas sectoriales del gobierno nacional (minero-energéticas, ambientales, agropecuarias, de vivienda, infraestructura, etc.) con los gobiernos y las autoridades territoriales, garantizando siempre una participación incidente de las comunidades locales.
• Crear espacios locales permanentes de diálogo multiactor entre las comunidades locales, las autoridades territoriales, autoridades étnicas y la sociedad civil y, cuando sea pertinente, el gobierno nacional, que conduzcan a pactos locales que permitan construir acuerdos y solucionar conflictos.
• Fortalecer el derecho a la consulta previa y demás mecanismos de participación, diálogo e interlocución con las autoridades y pueblos étnicos mediante, entre otras, una institucionalidad especializada en el diálogo intercultural. Esta debe contar con presencia territorial y con las capacidades técnicas y presupuestales suficientes para garantizar y proteger los derechos de los pueblos étnicos.

Recomendación 54 (corto plazo)

Al Estado, bajo el liderazgo del Gobierno nacional, con el concurso de las autoridades territoriales y étnicas, impulsar sistemas agroalimentarios que sean económica, social y ambientalmente sostenibles; que estén basados en una relación equitativa, solidaria y armónica entre las zonas urbanas y rurales; que estén dirigidos a que las poblaciones vulnerables puedan participar como productoras o consumidoras de alimentos de calidad óptima para la salud humana; y que sean producidos, transportados y distribuidos en condiciones laborales y comerciales justas. Se recomienda incluir en los instrumentos de ordenamiento territorial y en aquellos que definen el acceso y uso de la tierra la delimitación de zonas para la producción de alimentos a pequeña y mediana escala. Esta debe acompañarse de medidas para el fortalecimiento de las economías campesinas y de los sistemas alimentarios étnicos.

Recomendación 55 (corto plazo)

Al Congreso de la República y al Gobierno nacional, ratificar el Acuerdo de Escazú como herramienta para reforzar la protección ambiental y de los derechos humanos a través de garantías de acceso efectivo y oportuno a la información, una participación pública incidente, la protección a los líderes y lideresas ambientales y el acceso a la justicia en estos asuntos.

Recomendación 56 (mediano plazo)

Al Gobierno nacional y al Congreso de la República, crear las políticas y realizar los ajustes normativos necesarios para prevenir, mitigar y reparar las violaciones de derechos humanos, ambientales y territoriales relacionadas con las actividades empresariales y de negocios, especialmente en contextos de violencia generalizada y de conflicto armado interno. Estas deben incluir:

• Una política de Estado de derechos humanos y empresas participativas que sea mensurable, con recursos y mecanismos de seguimiento, acciones multiactor con especial presencia de la sociedad civil, y que fomente la debida diligencia empresarial en derechos humanos, ambientales y territoriales. Es necesario que esta tenga un énfasis en las regiones afectadas por el conflicto armado y la violencia generalizada, y debe incluir, entre otros, el deber de las empresas de: 1) realizar análisis periódicos, transparentes e independientes sobre los impactos en derechos humanos, ambientales y territoriales que se puedan derivar de su actividad y las de sus cadenas de suministro; 2) realizar análisis del impacto de sus transacciones sobre tierras, de manera que no aumenten el riesgo de generar conflictos socioambientales o de concentración de tierras y acaparamiento territorial; 3) analizar el riesgo de agudizar conflictos; 4) verificar que los medios de seguridad pública y privada a los que acudan no escalen conflictos o hagan que las comunidades queden desprotegidas; y 5) reparar los daños que causen o, incluso, realizar la restitución inmediata de bienes y tierras, cuando sea del caso.
• Una regulación integral de las obligaciones del Estado y de las empresas, en el marco de la debida diligencia de las empresas y sus cadenas de suministro en materia de protección, respeto y remedio de los derechos humanos, ambientales y territoriales antes, durante y después de las actividades económicas, que debe estar reforzada en zonas afectadas por el conflicto armado o la violencia generalizada. Para ello, es importante, entre otros factores: 1) tener en cuenta el suministro de la información por parte del Estado y de las empresas para el cumplimiento de sus obligaciones y para el monitoreo por parte de la sociedad civil; 2) regular la concesión de proyectos de utilidad pública y análogos con criterios de derechos humanos, ambientales y territoriales; 3) garantizar capacidades efectivas de seguimiento por parte de los sectores económicos y de supervisión de la regulación adoptada por parte de la Defensoría del pueblo, las agencias nacionales y la Superintendencia de sociedades; y 4) establecer un régimen de responsabilidad legal por el incumplimiento derivado de la debida diligencia empresarial a través de mecanismos judiciales y no judiciales. Se deberá prestar especial atención a los hechos y dinámicas incluidos en el presente Informe Final.

[1] Entrevista 070-VI-00024. Víctima, líder campesino, El Bordo.

[2] Esta recomendación se debe implementar de la mano con aquellas que buscan garantizar los derechos territoriales de los pueblos étnicos.

[3] Los procesos agrarios son la extinción administrativa del dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, la adquisición de tierras por enajenación voluntaria o expropiación con indemnización, clarificación y deslinde de la propiedad rural, la recuperación de baldíos indebidamente apropiados, entre otros.

[4] Esto implica desarrollar un sistema efectivo de control, vigilancia, pedagogía, resolución de conflictos y sanción para el cierre de la frontera agrícola.

[5] Para un mayor desarrollo, ver la propuesta de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes en Velásquez, Mauricio. (2017). «Transferencia de propiedad y formalización de ocupaciones sobre terrenos baldíos: experiencias comparadas y articulado propuesto para su implementación». Documento de Trabajo Número 52, diciembre. Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, Universidad de los Andes: repositorio.uniandes.edu.co/bitstream/handle/1992/8803/u789958. pdf?sequence=1&isAllowed=y.

[6] El cierre de la frontera agrícola y la protección de Zonas de Reserva Campesina se consignó en el punto 1.1.10 del Acuerdo Final de Paz.

[7] Esta recomendación recoge lo establecido en el punto 1.1.9 del Acuerdo Final de Paz y lo complementa.

[8] Entre ellos, los proyectos de utilidad pública e interés social (reglamentados en el Decreto 2201 de 2003), los macroproyectos de interés social nacional (definidos en la Ley 1469 de 2011) y los proyectos de interés nacional estratégico, Pines (Conpes 3267 de 2013 y artículos 49 y 50 de la Ley 1753 de 2015).