¿Una nueva Comisión Corográfica?

Notas introductorias a manera de justificación

El título de este escrito podría parecer anacrónico, pero en realidad termina siendo tremendamente pertinente y por tanto sugestivo. La idea de la anacronía surge del hecho de que el estudio del territorio —en términos corográficos, de cara a producir una cartografía— procede para aprehender las características de nuevas tierras, de desconocidos continentes. En la actualidad no hay nuevas tierras por descubrir, la plataforma continental está ya suficientemente identificada y el conocimiento que sobre ese territorio se ha producido es muy copioso. No podía ser de otro modo en pleno siglo XXI.

No obstante, a pesar de no estar en tiempos de descubrimiento de nuevos territorios ni carecer de suficientes conocimientos en torno al territorio colombiano, las publicaciones de la Comisión Corográfica resultan totalmente pertinentes frente a lo que hoy es Colombia desde el punto de vista geográfico, político-administrativo y demográfico, así como cultural. Esto porque arrojaron mucho más que una cartografía detallada.[1] 

La Comisión Corográfica data de 1850, cuando se la encomendó Tomás Cipriano de Mosquera a Agustín Codazzi. Duró nueve años en su primera etapa y dos en la segunda, a cargo de Manuel Ponce de León, entre 1860 y 1862. Sin embargo, recoge la idea primigenia del sabio Caldas, omnicomprensiva y ambiciosa, pues incluía la botánica, la mineralogía y las costumbres, entre otros aspectos. Así lo registró Efraín Sánchez Cabra, quien además da cuenta de las primeras publicaciones de semejante empresa con vocación altamente científica y el cometido de consolidar la nación:

“Si se formase una expedición geográfica-económica destinada a recorrer el Virreinato; si esta se compusiese de un astrónomo, de un botánico, de un mineralogista, de un encargado de la parte zoológica y de un economista, con dos o más diseñadores […] no hay duda que dentro de pocos años tendríamos la gloria de poseer una obra maestra en la geografía y en la política, y de haber puesto los fundamentos de nuestra prosperidad”.

Con estas palabras, Caldas prefiguró aquello que cuatro décadas más tarde habría de convertirse en la Comisión Corográfica. […] Los trabajos cartográficos de la Comisión Corográfica salieron a la luz en 1865, cuando se publicaron la Carta Jeográfica de los Estados Unidos de Colombia y el Atlas de los Estados Unidos de Colombia, antigua Nueva Granada. En 1863 se había dado a la estampa la Geografía física y política de los Estados Unidos de Colombia, redactada por Felipe Pérez y, en 1853, la Peregrinación de Alpha de Manuel Ancízar, con el relato y la descripción de las provincias recorridas en los dos primeros años de trabajos. La obra botánica de Triana fue objeto de varias publicaciones, algunas de ellas en Francia, pero quedaron inéditas, hasta la segunda mitad del siglo XX, las láminas de paisajes, tipos y costumbres del país, que se guardaron en la Biblioteca Nacional de Colombia.

Finalmente, en 1889 y 1890 se publicaron el Atlas geográfico e histórico de la República de Colombia y el Mapa de la República de Colombia, con los cuales concluyó el ciclo de la Comisión Corográfica y se hizo realidad el viejo sueño de Francisco José de Caldas. (Sánchez Cabra, 2018)

 Se trató entonces de una misión interdisciplinaria para producir la más precisa cartografía del país, que pretendía identificar las riquezas naturales, las vías de comunicación necesarias, las vocaciones de los territorios, el clima y las etnias —razas, según terminología de entonces y hasta hace poco de uso generalizado—, todo ello con un propósito: propender por la creación de una nacionalidad.

 Esa identidad se habría de buscar en las culturas precolombinas, perspectiva no tan extraña a las tendencias actuales, por la que abogan movimientos sociales y partidos políticos como el Pacto Histórico, en los que se identifica una tendencia negacionista de eventos objetivamente acaecidos, como el Descubrimiento de América. Mejor, su absoluto reproche habida cuenta de los episodios barbáricos que durante ese periodo ocurrieron (Galeano, s. f.).De todas maneras, lo acaecido desde 1492 hasta 1821 —es decir, durante tres siglos y medio— no se puede ignorar pues la huella cultural y étnica es un hecho objetivo y también moldea nuestra nacionalidad actual.

Dados los recursos tecnológicos con los que hoy se cuenta —pensemos en helicópteros, drones y hasta satélites— resulta de importancia estratégica para un mejor diseño del gobierno local en Colombia emprender nuevamente un escaneo de nuestro territorio mediante el cual se obtenga un panorama actualizado de nuestro suelo, sus transformaciones, su vocación, los nuevos asentamientos humanos surgidos, el impacto de fenómenos migratorios, la afectación socioeconómica de las poblaciones por los cultivos ilícitos, la minería ilegal y la presencia activa de grupos armados al margen de la ley.”

Esa identidad se habría de buscar en las culturas precolombinas, perspectiva no tan extraña a las tendencias actuales, por la que abogan movimientos sociales y partidos políticos como el Pacto Histórico, en los que se identifica una tendencia negacionista de eventos objetivamente acaecidos, como el Descubrimiento de América. Mejor, su absoluto reproche habida cuenta de los episodios barbáricos que durante ese periodo ocurrieron (Galeano, s. f.).De todas maneras, lo acaecido desde 1492 hasta 1821 —es decir, durante tres siglos y medio— no se puede ignorar pues la huella cultural y étnica es un hecho objetivo y también moldea nuestra nacionalidad actual.

Insistir en la tesis del anacronismo corresponde a asumir que la Comisión Corográfica de hace ya casi dos siglos agotó su objeto, fue totalmente omnicomprensiva, y presupone algo de forma simplista, que ante la evidencia física es posible refutar: la inmutabilidad de los mapas geopolíticos. La geografía, la topografía, la fisionomía y la vocación del territorio están en permanente cambio y evolución. Ni las montañas de entonces son las de ahora ni sus habitantes son los mismos. Y ello posiblemente se viene registrando de manera técnica, con tecnologías de vanguardia, pero sin relacionar holísticamente todos los aspectos, todas las dimensiones del espacio, como lo hizo la Comisión Corográfica a partir de las ciencias y el conocimiento de su época.

Ni la inmutabilidad del territorio es cierta ni existe hoy o está actualizado un conocimiento sobre el territorio colombiano adecuadamente unificado y sistematizado en una única publicación, con visión integral, interdisciplinaria y humanista.

En ese sentido, resulta obligada la remembranza de la labor de raigambre humanista de Ernesto Guhl, que data de la segunda mitad del siglo pasado, pues sus expediciones científicas contribuyeron de manera decisiva a actualizar la obra titánica de Agustín Codazzi. En un artículo publicado por la revista Credencial Historia en septiembre de 2016 bajo el título “Ernesto Guhl: el geógrafo que redescubrió Colombia”, escrito por Camilo Domínguez (2016), se lee:

Más de cincuenta años ha dedicado el profesor Guhl a la cátedra universitaria y a la investigación geográfica en Colombia y sus aportes han sido inmensos, ya que estudió y dio a conocer muchas regiones de Colombia que permanecían casi desconocidas científicamente antes de sus trabajos. Especialmente la geografía de los páramos y su importancia vital para el mantenimiento de las fuentes principales del agua, lo mismo que la compleja estructura climática de Colombia como país tropical. Igualmente, su obra ha logrado quitar el valor peyorativo y determinista al concepto de trópico, limitándose a su estricto sentido geográfico, como faja latitudinal, sin estaciones, que cubre hasta las nieves perpetuas. Metodológicamente, difundió en el país, muchos años antes de que se introdujera el concepto de holístico, los análisis integrados de las regiones, considerando todos los factores que actúan sobre el paisaje. Atrás de toda esa obra está su pasión por conocer y enseñar, juntando la investigación y la docencia en una sola unidad. Todos aquellos que tuvimos la fortuna de haber sido sus discípulos lo recordamos siempre como el Maestro, con mayúscula, por su entrega total al magisterio.

Posiblemente desde Agustín Codazzi nadie ha recorrido tan minuciosamente el territorio colombiano como Ernesto Guhl y pocos han estudiado su geografía con tan buenas herramientas científicas. Por ser un gran admirador de la obra de Alexander von Humboldt, comparte su idea de la unidad esencial expresada en Kosmos. Sin embargo, debido a su concepción humanista de la geografía, se aparta cuidadosamente de ciertas ideas deterministas expresadas por el barón, al considerar que el determinismo es un ataque contra la libertad humana y el libre albedrío.

La más sencilla comparación de la cartografía de la Misión Corográfica con los trabajos de Guhl da cuenta de que estamos ante un objeto, la geografía, difícil de aprehender y encerrar en gráficas inmutables y representativas de toda la realidad que pretenden comprender. En realidad, estamos ante estudios de naturaleza tal que tienen principio, pero no pueden tener fin. Estamos ante estudios que, dada su envergadura, sólo es posible realizar mediante verdaderas misiones, esto es, verdaderas empresas estatales tal y como las concibe Mariana Mazzucato (2021).

Fuerza concluir, entonces, que la corografía tiene un objeto sujeto a permanente evolución, y las misiones en torno a ello, lejos de resultar anacrónicas habrían de ser permanentes.

Razón de ser de una nueva Comisión Corográfica

Dados los recursos tecnológicos con los que hoy se cuenta —pensemos en helicópteros, drones y hasta satélites— resulta de importancia estratégica para un mejor diseño del gobierno local en Colombia emprender nuevamente un escaneo de nuestro territorio mediante el cual se obtenga un panorama actualizado de nuestro suelo, sus transformaciones, su vocación, los nuevos asentamientos humanos surgidos, el impacto de fenómenos migratorios, la afectación socioeconómica de las poblaciones por los cultivos ilícitos, la minería ilegal y la presencia activa de grupos armados al margen de la ley.

De las implicaciones en la cartografía y la demografía de las grandes obras de infraestructura —como hidroeléctricas, autopistas, cambio de cauces de ríos o desarrollos portuarios— no se hace en Colombia un seguimiento permanente con enfoque humanístico y de política. Tampoco de su impacto ecológico sobre el territorio: las mutaciones climáticas, la erosión de las playas, la subida o bajada del nivel de las aguas de los ríos, los aluviones, etc.

No hay duda de que el territorio está vivo; los más pesimistas dirán que está muriendo. Pero independientemente de la lentitud con que se percibe el fenómeno, una misión corográfica que produzca el conocimiento global, unificado y sistemático del territorio podría arrojar la más importante información para la redefinición de la división territorial en Colombia y la consolidación de un único proyecto político común, sin violencia.

Al abordar el tema se deben destacar los valiosísimos insumos con que cuenta Colombia gracias al Instituto Colombiano Agustín Codazzi, la entidad encargada de producir el mapa oficial y la cartografía básica del país, elaborar el catastro y registrar la propiedad inmueble.

Así las cosas, tenemos en Colombia una cartografía que da cuenta de una división político-administrativa cuyo nivel municipal ha permanecido prácticamente invariable desde 1821, a partir de la presunción de que todas esas entidades son idénticas entre sí y, por tanto, estas sometidas al régimen jurídico general y uniforme que emula el modelo posnapoleónico francés (Morelli, 1991), ignorando las diversidades objetivas entre poblaciones. Las diferencias entre regiones y provincias fueron un aspecto totalmente ignorado por los constituyentes de los siglos XIX y XX.

Allí hay una verdadera mina de información para alimentar la nueva misión corográfica que ha de contribuir en la construcción de una institucionalidad más pertinente para consolidar la nación.

Los aspectos étnicos, culturales, demográficos y las vocaciones socioeconómicas y ambientales del suelo, hoy en no pocos casos sobrepuestas e incompatibles, serían el gran aporte de una nueva comisión corográfica a la inmejorable cartografía del Agustiín Codazzi.

La ausencia de Estado: centralismo hipertrófico e impertinencia del régimen territorial

Cabe preguntarse por qué existiendo una cartografía tan científicamente elaborada nuestro orden territorial resulta una camisa estrecha en unos casos y demasiado holgada en otros. La respuesta parece ser que nuestras políticas públicas son impertinentes.

Más precisamente, la escasa georreferenciación de las distintas realidades territoriales para efectos de definir un ordenamiento acorde con cada necesidad local y la mencionada impertinencia, dado el precario sustento científico de nuestras políticas, explican parcialmente esta problemática. Las razones políticas y los intereses subyacentes seguramente constituyen también parte del lastre en esta situación.

Instituciones locales trasplantadas de modelos foráneos, especialmente el posrevolucionarismo francés, también afectan la gobernanza local tornándola, en no pocos casos, tan ineficiente e ineficaz que el Estado termina siendo el gran ausente.

Esta ausencia de Estado se manifestó en la imposibilidad de desplegar efectivamente el Estado social de derecho en dos aspectos: 1) la no garantía del orden público, que es el contexto adecuado para garantizar 2) el goce efectivo de los derechos humanos y el efectivo desarrollo económico del país.

Las dimensiones de la violencia y la criminalidad de todo tipo en Colombia desbordan cualquier índice de tolerancia y evidencian que las autoridades no detentan el monopolio del uso legítimo de la fuerza. En cuanto al desarrollo económico y social, basta decir que somos aún un país en vía de desarrollo donde las autoridades locales —sobre todo en los municipios de primera, segunda y tercera categoría— gozan de muy baja legitimidad, disponen de muy poca capacidad impositiva, reciben escasos recursos del sistema general de participación, cuentan con pocos efectivos de la fuerza pública y en no pocos casos terminan presos de carteles locales de la contratación y la corrupción.

En esas condiciones resulta muy difícil repeler las agresiones de los grupos al margen de la ley, imponerse a los carteles de la contratación que cooptan a los elegidos mediante la financiación de las campañas y lograr la oportuna atención de las autoridades nacionales para atender las situaciones de emergencia bien sea por razones de orden público o de desastre ambiental.

La diversidad territorial ignorada por el régimen jurídico territorial general y uniforme que rige en Colombia: la defraudación a la autonomía territorial

En 1821 Colombia optó por adoptar el modelo napoleónico francés de organización territorial, caracterizado por una división general y uniforme en la que todo el territorio se divide en departamentos y municipios. A su vez, todos los departamentos están a cargo de un prefecto o gobernador, agente del gobierno central, y todos los municipios, a cargo de un alcalde.

Ese modelo permaneció aún en épocas de federalización del país, en las provincias y estados, dentro de un ejercicio totalmente centralista del poder. Esto es explicado por la suscrita en el libro La Revolución francesa y la administración territorial en Colombia, publicado por la Universidad Externado en 1991.

En 1886, cuando Rafael Nuñez proclamó que la Constitución de 1863 había dejado de existir, se le expropió el subsuelo a las entidades territoriales y se adoptó la fórmula magistral de distribución del poder en el ámbito territorial de centralización política y descentralización administrativa, plenamente vigente hoy por hoy, aunque mimetizada con un manto transparente de seudoautonomía carente de eficacia. El modelo napoleónico, piramidal, uniforme y con autoridades propias a nivel local, como único poder intermedio entre el ciudadano y el Estado, el pouvoir municipal, aún sigue vigente (García de Enterría, 2011; Vandelli, 1996).

El conocimiento de la comisión corográfica sobre el territorio y su uso arrojaría datos objetivos sumamente confiables para alimentar el catastro y el SAT. De allí surgiría, entonces, información fundamental para la planeación local.

El propósito regenerador de la Constitución de 1886 tenía como regla de construcción aniquilar la soberanía de los estados, que volvieron a su condición de departamentos sin soberanía y sometidos al gobierno central a través de su máxima autoridad, el gobernador, agente del presidente de la República. A su vez los alcaldes, designados por aquel, serían también sus agentes a nivel territorial. Se configura así una pirámide perfecta de transmisión de las decisiones adoptadas en el centro del país —esto es, en el Ejecutivo, por lo demás presidencialista— a la periferia municipal, sin la más mínima consideración de las especificidades de cada región, etnia o geografía.

Bajo esta concepción de distribución del poder en el ámbito territorial poco importa lo ilustrativo que resulte consultar el saber de que dio cuenta la Comisión Corográfica.

La única especificidad que ha sido posible cambiar durante la vigencia de la Constitución de 1991 fue el régimen especial para intendencias y comisarías, referidas a los territorios nacionales de la llanura oriental  y las selvas del sur de Colombia.

Ese modelo abstracto, concebido para un país como Francia, con rasgos de nación unitaria y homogénea culturalmente, se trasplantó prácticamente a toda Europa continental y a América Central y del Sur, incluyendo obviamente a Colombia, en donde a partir de mediados del siglo XIX hubo esfuerzos importantes para migrar hacia un modelo federalista de organización territorial. De ello dan cuenta las constituciones de 1853, 1858 y finalmente la de 1863, sin que a nivel municipal nada hubiera variado.

A partir de 1886, con la centralización política y descentralización administrativa, el Estado central desarrolló una macrocefalia que aún hoy, 137 años después, explica en gran medida las patologías de nuestro país, dentro de las cuales destaca la conocida ausencia de Estado, por la cual el método inductivo para fijar políticas de Estado a partir de la realidad empírica de nuestra geografía está prácticamente ausente.

En materia de ordenamiento territorial la Constitución Política de 1991 quiso lograr un consenso entre las distintas escuelas de pensamiento en torno al tema de la división político-administrativa. Conservó los municipios y los departamentos, que se implantaron desde 1821 en nuestro territorio emulando el modelo posrevolucionario francés, de estirpe y teleología eminentemente centralistas. Acogió la posibilidad de crear provincias, acorde con el deseo de Orlando Fals Borda^[1], y satisfizo el desiderátum de los constituyentes de la Costa Atlántica de sentar las bases para la creación futura de regiones que luego podrían ser autonómicas. Los territorios indígenas también quedaron sujetos a futura creación legal. Así reza la constitución:

Artículo 285. Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.

Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.

En fin, los sistemas, las zonas y los territorios aparecen como una red sectorial que va cubriendo el área espacial y de competencia de las entidades territoriales sin ninguna reflexión sobre el ámbito de tales competencias o las materias cuya administración les reserva la Constitución.

Por ahora es de esperar que sistemas, zonas y territorios, en su estructuración y funcionamiento, consulten fuentes científicas que den cuenta de un mapa de desnutrición en Colombia como el que podría arrojar una comisión corográfica que represente geográficamente la pobreza en el país.

Esta reforma, que partió del presupuesto de la incapacidad de las entidades territoriales, proscribió la posibilidad de que estas gozaran hoy del 46 % de los ingresos corrientes de la nación.

Si en Colombia se garantizara la autonomía territorial, el gobierno y las políticas públicas serían más pertinentes y acordes con las necesidades y especificidades del territorio. En esa medida, la gobernanza habría podido ser más eficiente y eficaz, y por tanto más legítima, gracias a la inmediatez de la autoridad garantizando el orden público y el bienestar social colectivo.

Conclusiones

Al revisar, por un lado, las profundas y permanentes transformaciones de nuestro territorio y los desafíos a que está sometido por el cambio climático, la deforestación, la minería, la explotación agrícola, las migraciones, el conflicto armado, etc., y por el otro, las disfuncionalidades de nuestro ordenamiento territorial, su carácter abstracto, general y uniforme, que no siempre resulta el modelo más idóneo para gobernar el territorio por su excesivo centralismo y la consecuente ausencia de Estado en grandes extensiones geográficas, no cabe duda de la necesidad de volver a estudiar de manera articulada, interdisciplinaria e integral el territorio de Colombia, sus poblaciones, sus etnias, su cultura, su economía, sus riquezas naturales. Ello ha de apoyarse en las modernas tecnologías que permiten contar con la más completa cartografía como instrumento indispensable para adoptar las mejores políticas públicas.

Esa necesidad se hace aún más palpable de cara a la promulgación de la ley del plan “Colombia, potencia mundial de la vida”, cuya implementación crea sistemas, zonas, distritos, pactos y otras múltiples instancias que de manera sectorial han de atender la paz, la desnutrición, la minería, el agua, el transporte, la resolución de conflictos, en fin, múltiples sectores, ignorando las instancias municipales, distritales y departamentales existentes. Y aunque tome en consideración a las comunidades étnicas, de no contar con los adecuados estudios sectoriales y su incidencia territorial, se verá abocado al fracaso.

El artículo 190 de dicha ley contempló la política especial para el desarrollo integral del Pacífico dentro del marco del cierre de brechas territoriales y el desarrollo económico y social, con el fin de dar prioridad al avance en el cumplimiento de los acuerdos del paro cívico de Buenaventura. Muy importante que una nueva comisión corográfica arroje luces para que esta tarea sea pertinente y productiva.

El artículo 359 reconoce el apoyo y fortalecimiento de las territorialidades campesinas. En ese marco se deberá identificar, caracterizar, reconocer y formalizar el gobierno de estas, además del de los territorios campesinos agroalimentarios y los ecosistemas acuáticos.

Así las cosas, la ley del plan pretende implementar un nuevo ordenamiento territorial que prácticamente ignora el existente. Traspasa la frontera del departamento, el municipio y el distrito actuales para intervenir directamente el territorio, atender su población y redefinir su vocación económica.

Además del conflicto entre autoridades territoriales y entidades nacionales responsables de su implementación, lo cierto es que esta nueva perspectiva, sin un adecuado entendimiento de las realidades administrativas, climáticas, demográficas, criminales, mineras, agrícolas y étnicas de cada territorio, se transmutará en ejercicio caótico y desarticulado.

Qué importante sería, antes de formular una estrategia de las características que de manera no poco improvisada contiene el plan de desarrollo, contar con los resultados de una nueva comisión corográfica.

Referencias

Banrep Cultural (s. f.). “Orlando Fals Borda”. En La Enciclopedia. Recuperado de enciclopedia.banrepcultural.org/index.php/Orlando_Fals_Borda

Catastro Bogotá (2019). Definición de catastro. UAECD. Recuperado de www.catastrobogota.gov.co/glosario-catastral/definicion-de-catastro

“Corografía” (2022). Wikipedia. Recuperado de es.m.wikipedia.org/wiki/Corograf%C3%ADa

Domínguez, C. (septiembre de 2016). Ernesto Guhl: el geógrafo que redescubrió Colombia. Credencial Historial. Recuperado de tinyurl.com/efjjmhbm

Galeano, E. (s. f.). Cinco siglos de prohibición del arcoíris en el cielo americano. Corporación Nuevo Arco Iris. Recuperado de www.arcoiris.com.co/2014/10/el-descubrimiento-de-america-por-eduardo-galeano/

García de Enterría, E. (2011). Revolución francesa y administración contemporánea. Madrid: Civitas.

Igac (Instituto Geográfico Agustín Codazzi) (s. f.). Especificaciones técnicas para la generación de cartografía básica. Igac. Recuperado de www.igac.gov.co/es/contenido/areas-estrategicas/especificaciones-tecnicas-para-la-generacion-de-cartografia-basica

Mazzucato, M. (2021). Misión economía. Bogotá: Taurus.

Morelli, S. (1991). La Revolución francesa y la administración territorial en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Morelli, S. y Santofimio, J. O. (1993). El centralismo en la nueva Constitución colombiana. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Pioggia, A. y Vandelli, L. (eds.) (2007). La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale. Boloña: Il Mulino.

Sánchez Cabra, E. (2018).  La Comisión Corográfica: un vasto esfuerzo para la construcción de una nación [capítulo en libro digital]. En VV. AA., Mapeando Colombia: la construcción del territorio. Biblioteca Nacional de Colombia. Recuperado de bibliotecanacional.gov.co/es-co/colecciones/biblioteca-digital/mapeando/Paginas/capitulocinco.html

“Toponimia” (2023). Wikipedia. Recuperado de es.m.wikipedia.org/wiki/Toponimia

Vandelli, L. (1996). El poder local, su origen en Francia revolucionaria y su futuro en Europa de las regiones. Bogotá: Temis.

^[1] Es considerado el padre de la investigación-acción paricipativa en Colombia. Prolífico autor de varias obras académicas, incluyendo La Violencia en Colombia, que escribió junto con monseñor Germán Guzmán y Eduardo Umaña Luna. Famosa es su frase “Colombia es un país de provincias” (Banrep Cultural, s. f.).