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Entre la realidad y la fantasía. La implementación del punto uno del Acuerdo de Paz (reforma rural integral)

Ilustración por: Diana Pinzón

Esto hace difícil evaluar realmente cómo va la implementación del conjunto de los acuerdos de paz, y muy especialmente con lo relacionado a la Reforma Rural Integral. Las siguientes observaciones se circunscriben al punto número 1 de los acuerdos que se tituló: “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral”.

Una consideración inicial que nunca hay que perder de vista es que los acuerdos de paz, y en especial el punto número 1, no se hicieron pensando prioritariamente ni en las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) ni en los desmovilizados. La discusión del punto número 1 —que duró cerca de año y medio en La Habana— se hizo pensando fundamentalmente en cuáles eran los compromisos de Estado que debían desarrollarse a lo largo de un periodo de posconflicto a fin de inducir una transformación integral de las estructuras de propiedad, acceso a la tierra, dotación de bienes públicos y mejoras en la productividad rural que permitiera salir del atraso secular en que han vivido, y continúan viviendo aún, los habitantes de las zonas rurales colombianas.

Con el fin de que lo que se diga en el presente texto esté exento de toda emotividad y de todo juicio de preferencias políticas, me voy a apoyar principalmente en documentos técnicos que se vienen divulgando periódicamente por entidades independientes, y que tienen precisamente como objetivo brindar una apreciación sin sesgos de preferencias políticas, que se basan en cifras y en indicadores que permitan vislumbrar cómo va la implementación de los acuerdos de paz.

Los documentos en los que voy a apoyarme son:

  1. Las evaluaciones periódicas que viene haciendo la Contraloría General de la República, la última de las cuales se divulgó en junio de 2019.
  2. Los informes del Instituto Kroc (Universidad de Notre Dame), que ha recibido el mandato de hacer unas evaluaciones trimestrales a la manera como marcha la implementación de los acuerdos de paz.
  3. Las evaluaciones también periódicas que vienen haciendo el Instituto Cerac (Pontificia Universidad Javeriana) y el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep).
  4. Las conclusiones del Informe 1: Seguimiento multi-partidista a la implementación del Acuerdo de Paz: retos y recomendaciones,  realizado con el apoyo del Instituto de la Paz de los Estados Unidos, presentado recientemente al Congreso y a la opinión pública.

Téngase presente también que cuando se habla de cómo va la implementación de los acuerdos de paz se está haciendo una evaluación de un proceso dinámico, que se extiende en el tiempo, de lo conocido como posconflicto o posacuerdos, y que puede durar diez, quince o más años. De manera que estamos haciendo una evaluación prácticamente de lo que se ha hecho en los primeros años de posconflicto, un proceso que, como se ve, apenas está comenzando.

Pero no porque esté comenzando es menos importante: la experiencia internacional demuestra que la dinámica, el momentum, del posconflicto en otros procesos de paz se marca por la contundencia que reflejen los primeros años de toda etapa de posconflicto. Si comienzan rotundamente y con voluntad política desde un inicio, así siguen; si comienzan descuidadamente y sin dinamismo, así continúan. Por eso los primeros años del posconflicto en Colombia, que son en los que estamos, son tan importantes. De allí la pertinencia del ejercicio de evaluar cómo vamos. Es decir, evaluar cómo está arrancando el posconflicto, en especial, puesto que tal es el objeto de estas notas, el punto número 1 sobre Reforma Rural Integral.

Una primera observación evaluativa que hay que consignar desde un inicio es que los pronósticos catastrofistas de que el gobierno del presidente Duque iba a “hacer trizas” los acuerdos de paz no se han cumplido. Los acuerdos de paz no se están haciendo trizas; no se han abandonado y, por el contrario, a diario escuchamos informaciones de que se están ejecutando con diligencia.

Lo que vamos a hacer a continuación es tratar de calibrar, a partir de las fuentes de información que he citado, cómo está comenzando la implementación del punto número 1 de los acuerdos de paz.

Se está viviendo una situación muy estrecha y apretada en las finanzas públicas del país, que se expresa no solamente en la manera como presupuestal y fiscalmente se están atendiendo los compromisos de los Acuerdos de La Habana, sino en muchas otras noticias del quehacer fiscal como, por ejemplo, el presupuesto general de la Nación.

  1. Un primer punto que hay necesidad de clarificar es el de ¿qué tantos recursos se le están asignando al proceso de paz?, ¿son suficientes?, ¿garantizan que el proceso comience en estos primeros años con el dinamismo requerido?
  2. Es necesario aclarar un asunto que podríamos denominar de contabilidad financiera. ¿Los recursos fiscales que se dice están yendo a financiar y a apoyar el proceso de paz son recursos nuevos, frescos e incrementales? ¿O simplemente se les está imponiendo la camiseta de recursos para implementación de los acuerdos de paz a partidas de gasto que de todas maneras iban a aparecer en los presupuestos? Pero, que no necesariamente, y en rigor, se pueden catalogar como recursos específicos para cumplir con los objetivos del posconflicto.
  3. En el documento multipartidista número 1 que se presentó recientemente, puede leerse lo siguiente: “Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2018 y el Plan Marco de Implementación, hacer realidad lo acordado nos costará $139.1 billones, que deberán ser invertidos en un periodo máximo de quince años”.

Luego de su paso por el Congreso, el plan cuatrienal de inversiones para el periodo de gobierno del presidente Duque incluyó $37.1 billones que deberán ser destinados a la implementación de los acuerdos de paz. Es decir, durante estos cuatro años se invertirá el 26 % del total necesario para la implementación del Acuerdo.

Sin embargo, según las fuentes de financiación, se tiene que solo el 65 % ($24.3 billones) corresponden a recursos del presupuesto general de la Nación y del Sistema General de Participación. Los demás serán el resultado del Sistema General de Regalías, recursos propios de los territorios, la contribución de privados y la cooperación internacional, de ahí que no hagan parte del proceso presupuestario ante el Congreso de la República.

De estos recursos, en el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno para 2020, el trazador presupuestal de paz creado por el Congreso de la República en la ley del Plan Nacional de Desarrollo contempla $9.8 billones para la paz. Es decir, concluye este informe, que en un solo año el Gobierno estaría proponiendo invertir el 40 % de los recursos de paz para todo el cuatrienio.

Sin embargo, al revisar en detalle encontramos que al menos el 41 % de los proyectos (que llevan la camiseta de programas para la implementación de los proyectos de paz) incorporan los programas de política social general, sin ninguna focalización territorial. Ejemplo de ello son las acciones de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad, el programa ampliado de inmunizaciones, el aprovechamiento de hidrocarburos en territorios social y ambientalmente sostenibles, el acceso a educación superior o los programas de alimentación escolar. (Cómo va la implementación del Acuerdo de Paz entre el Estado colombiano y las Farc Una aproximación a la mirada territorial (Cuarto informe)).

En otras palabras: una buena parte de los recursos que deberían ir y ser directamente focalizados a la ejecución de los proyectos de paz se están difuminando en una serie de programas sociales, que de todas maneras se iban a hacer, hubiera habido o no acuerdos de paz en La Habana y, al mismo tiempo, una parte no despreciable de las fuentes de financiación de los acuerdos de paz de tipo agrario se supone que provendrán del Sistema General de Regalías de los recursos de departamentos y municipios, de lo que haga el sector privado y de la cooperación internacional, fuentes estas que, como puede verse, resultan bastante inciertas.

…la experiencia internacional demuestra que la dinámica, el momentum del posconflicto en otros procesos de paz se marca por la contundencia que reflejen los primeros años de toda etapa de posconflicto

Ambigüedades presupuestales

La misma preocupación sobre las ambigüedades presupuestales, aunque con otras palabras, la consigna el sexto informe técnico del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac), cuando afirma:

En las bases del PND se incluyó el PPI con recursos por $ 37.1 billones que equivalen al 3.4 % del total del PPIP, pero se reitera la preocupación en cuanto a la falta de claridad sobre si estos recursos son adicionales a los ya programados por las entidades públicas, y si responden en su totalidad a la implementación del A.F., pues parece que algunos recursos corresponden a los nuevos compromisos de la política de estabilización del Gobierno Nacional y al cumplimiento de obligaciones derivadas de otras normas legales, como es el caso de la Ley de Víctimas y los decretos ley étnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011. (Sexto informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia).

El informe evaluativo titulado No enreden la paz trae las siguientes consideraciones estadísticas que vale la pena transcribir:

Se reduce el presupuesto de las principales entidades encargadas de llevar a cabo la transformación de los territorios más afectados por la guerra. Según el proyecto de presupuesto 2020 la Agencia Nacional de Tierras sufriría una reducción del 19 %, la Agencia para el Desarrollo Rural del 13 %, la Agencia de Renovación Territorial del 10 % y la Agencia para la Reincorporación y Normalización del 7 %. 

Es de anotar que algunas de estas reducciones, es cierto, se explican porque la ejecución de estos presupuestos se trasladó a la Presidencia de la República.

En el primer año del Gobierno Duque se ha generado acceso y formalizado un total de 73,465 hectáreas de pequeña y mediana propiedad. Esto representa el 8.7 % de lo que deberíamos estar haciendo al año para poder cumplir con la meta establecida en el Acuerdo de dotar y formalizar 10 millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras.

La situación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), no es más alentadora. A la fecha, durante el Gobierno Duque, con la información disponible, la inversión realizada a través de obras de infraestructura comunitaria en los municipios PDET (56.4 miles de millones) equivale al 0.08 % del costo total requerido para su materialización (70.1 billones).

Para lograr la estabilización del territorio y el cumplimiento de las metas del Acuerdo, deberíamos estar invirtiendo por lo menos 4.67 billones al año. Esto significa que estamos invirtiendo al año en los PDET, el 1.2 % de lo que deberíamos estar invirtiendo para cumplir el Acuerdo de Paz.  (Informe No enreden la Paz)

La impresión que queda al leer este informe es que, así como hay una crisis fiscal generalizada que se expresa en el proyecto de presupuesto general de la Nación para 2020 en el cual, por primera vez en muchos años, las partidas de inversión de un año a otro no solo no crecen, sino que decrecen, lo mismo sucede en todo lo que tiene que ver con los presupuestos para desarrollar los acuerdos de paz se les están asignando partidas insignificantes. Hay mucho cacareo, pero poca sustancia.

El punto fundamental de este informe es que hay un déficit presupuestal gigantesco para atender los cometidos del posconflicto. Este déficit, para ser justos, no se ha creado solo dentro del actual gobierno: viene desde el gobierno anterior. Pero es una piedra de molino al cuello que continúa lastrando la eficiente aplicación de los acuerdos de paz.

Y es una lástima. A este paso le vamos a terminar quedando bien a la paz de los papeles, pero mal al posconflicto desde las realidades.

El sexto informe de la Secretaría Técnica trae la siguiente evaluación de lo que se ha podido avanzar en la práctica en los primeros treinta meses de aplicación del punto 1:

En cuanto a formalización para 2019, el Plan de Acción prevé 7000 u 8000 predios de pequeña propiedad rural formalizados, en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional. Así mismo, se plantea otra meta de alcanzar 9800 hectarias de propiedad privada rural formalizadas, meta muy baja comparada con el compromiso del A.F. de formalizar 7 millones de hectáreas.

El pnd 2018-2022 plantea como metas de formalización 23294 “títulos formalizados sobre predios privados” y 6325 “títulos formalizados que otorgan acceso a tierras”. Tampoco se avanza en materia de creación de la Jurisdicción Agraria, ni en la creación o fortalecimiento de las Zonas de Reserva Campesina -zrc. En el primer caso, se está a la espera de la comisión que el Gobierno Nacional creará para revisar experiencias nacionales e internacionales en la materia, y que deberá ilustrar su decisión. En el segundo, las zrc no son objeto de metas o lineamientos en el pnd y en el Plan de Acción de la Agencia Nacional de Tierras (ant) los productos relacionados aparecen con metas y recursos en cero. (Sexto informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia).

La Contraloría General de la República (CGR), a su vez, presentó el tercer informe al Congreso sobre la ejecución de los recursos y el cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones. Según la Contraloría, el balance de la ejecución del punto 1 del acuerdo es el siguiente: “Acceso a la tierra. El AF propuso diferentes mecanismos de acceso a la tierra y estableció al Fondo de Tierras como el principal vehículo para su instrumentalización”. Adicionalmente, plantea la importancia de acceder a la tierra de manera integral, lo que implica que los beneficiarios de acceso a tierras reciban bienes y servicios complementarios, en el marco de los PDET. En  materia  de  formulación  del  pilar  se  presentó  un avance  intermedio debido  a  que,  si  bien  el Decreto  Ley  902  de  2017 se  reglamentó  para  definir aspectos  relevantes  de  la  política,  todavía  no  se  cuenta  con  el Plan de Formalización Masiva de la Propiedad Rural y los ajustes normativos para la regulación de contratos u otras figuras para asignar derechos de uso presenta la  aprobación  del  Acuerdo  058  de  2018, por  parte  de  la  ANT,  en  materia  de  baldíos  inadjudicables;  sin  embargo,  falta  su reglamentación por parte de la Subdirección Técnica. En la fase de implementación de la presente estrategia el PMI contempló dos metas trazadoras, orientadas a la entrega de tres millones de hectáreas de tierras y a la formalización de siete millones de hectáreas, en los diez años de duración del AF, así como un conjunto de  indicadores  desagregados  con  enfoque diferencial  relacionados  con  las  metas.  A partir del análisis de la CGR se evidenció un avance intermedio, teniendo en cuenta que el cumplimiento de este pilar es de largo plazo, y que los resultados a la fecha han avanzado en materia de formalización más no de acceso a la tierra.

A este paso le vamos a terminar quedando bien a la paz de los papeles, pero mal al posconflicto desde las realidades

Conclusiones finales

Los acuerdos de paz no se están desmontando ni se están haciendo “trizas”. Hay buena voluntad por parte del Gobierno, pero muy pocos recursos presupuestales. Todos los informes evaluativos sobre cómo va la implementación de los acuerdos de paz coinciden en que esta va muy lentamente, y en que la restricción presupuestal ha hecho que el programa de acceso a tierras avance a ritmo muy pobre. El Gobierno anuncia diariamente pequeñas inversiones aquí y allá, y eso está bien; pero cuando se observa el conjunto hay que coincidir que se está perdiendo el dinamismo cuantitativo en el posconflicto. Si bien es cierto que el posconflicto es un programa a mediano y largo plazo, no es menos cierto que la dinámica que se le logre imprimir en los primeros años es lo que va a dar la pauta para los años siguientes. Las cifras sobre recursos efectivamente invertidos en el posconflicto muestran mucha opacidad, pues gran parte de ellos se mezclan con otras inversiones de carácter social pero que en rigor no pueden catalogarse como implementación de los acuerdos de paz.

Addendum

Desde que la primera versión de este artículo fue preparada, tanto el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame como el Cerac – Cinep, han realizado nuevas evaluaciones de la manera cómo se está desarrollando el proceso de implementación del Acuerdo de Paz de la Habana, en especial, del punto número uno dedicado a la política agraria integral.

Sin embargo, las nuevas evaluaciones de estos centros independientes de seguimiento sobre la implementacions de los acuerdos no contradicen las conclusiones centrales del artículo, a saber que, salvo lo realizado con la implementación de los PDET y del Catastro Multiproposito, el resto de la política agraria del posconflicto sigue marchando a un ritmo lento y preocupante.

Por ejmplo, el Instituto Kroc en su cuarta evaluación de la implementación del proceso (“tres años después de la firma del Acuerdo final de Colombia: Hacia la transformación territorial, diciembre 2018 a noviembre 2019”), concluye lo siguiente:

En este periodo el gobierno ha avanzado en dos temas importantes, los cuales ha incorporado en su Plan nacional de Desarrollo (PND): la puesta en marcha de una política para modernizar el sistema catastral que hace parte del tema de acceso a la tierra- y la continuación del proceso de los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET). No obstante, hay pocos avances en los compromisos relacionados con el acceso a la tierra y a los planes nacionales. Estos contienen la provisión de bienes y servicios públicos rurales con el fin de fortalecer el acceso a la salud, la educación, la vivienda y el agua potable, especialmente para las mujeres rurales.

Referencias

  • Cerac. (2019). Documento de balance de los primeros 30 meses de la implementación del Acuerdo Final. Bogotá: Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos.
  • Congreso de la República de Colombia. (2019). ¿En qué va el Acuerdo de paz, a un año del gobierno de Duque? Retos y recomendaciones. Informe 01: Seguimiento multi-partidista a la implementación del Acuerdo de Paz. Bogotá.
  • Fondo Sueco - Noruego de Cooperación – FOS. (2020). Cómo va la implementación del Acuerdo de Paz entre el Estado colombiano y las Farc Una aproximación a la mirada territorial (Cuarto informe)) Medellín.
  • Cerac & Cinep. (2019). Sexto informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia. Bogotá.

AUTOR

Juan Camilo Restrepo

Abogado y economista de la Pontificia Universidad Javeriana con estudios en derecho económico del London School of Economics. Es doctor en derecho administrativo de la Universidad de París. Ha sido profesor de las universidades Javeriana y Externado de Colombia. Además, ha desempeñado importantes cargos en el Estado, como por ejemplo: ministro de Minas y Energía (1991-1992), ministro de Hacienda y Crédito Público (1998-2000), ministro de Agricultura y Desarrollo Rural (2010-2013) o jefe del Equipo Negociador del Gobierno con el ELN.