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Los desafíos de seguridad internos y externos hoy en Colombia

Ilustración por: Diana Pinzón

Basta señalar que la frontera colombo-venezolana se ha convertido hoy en la más sensible del continente americano en el marco de la denominada “nueva guerra fría”, el renacer de un mundo bipolar que enfrenta a Occidente con la dupla Moscú-Pekín y sus aliados, que está poniendo en riesgo el más deseable mundo multipolar que se había ido gestando en las últimas tres décadas tras el fin de la Guerra Fría.

La guerra de Ucrania ha significado, ni más ni menos, el fin de la posguerra fría y la emergencia de un mundo más inestable y peligroso pues, más allá de los múltiples conflictos armados que sacudieron al mundo en las últimas tres décadas (Irak I y II, Siria, Afganistán, etc.), hoy se hallan involucradas de lleno las mayores potencias militares y nucleares del mundo (EIU, 2022).

Colombia no es ajena a esta agitación global. En los últimos meses han ocurrido al menos cinco hechos que muestran la creciente significación de nuestro entorno geopolítico.

  1. En enero de 2022 el viceministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Serguéi Riabkov, hablando de Ucrania y la Otan, no descartó el posible despliegue de una "infraestructura militar" en Cuba, Nicaragua y Venezuela, países que habían reafirmado su “asociación estratégica” con Rusia.
  2. Pocas semanas más tarde se produjo la sorpresiva propuesta del presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado de EE. UU., el demócrata Bob Menéndez, de presentar un proyecto de ley bipartidista para acordar con Colombia su carácter de aliado estratégico de EE. UU. por fuera de la Otan (Major non-NATO Ally o MNNA).
  3. En marzo se llevaron a cabo maniobras navales en el Caribe con participación de Colombia, Francia y EE. UU., incluso con presencia de un submarino con capacidad nuclear.
  4. Poco después se inició una movilización de tropas venezolanas en el estado de Apure, fronterizo con Arauca y Vaupés, denominada “Operación Escudo Bolivariano”, la cual superó la movilización de tropas que ordenó Hugo Chávez tras la Operación Fénix en Ecuador en 2008 contra el campamento de Raúl Reyes.
  5. Finalmente, a mediados de junio de 2022 el presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, envió a la Asamblea Nacional, controlada por el partido de Gobierno, el Decreto Presidencial 10-2022. En dicho documento se solicita una autorización para el ingreso al país de tropas, naves y aeronaves de las FF. AA. de Rusia a partir del 1 de julio de 2022 para ejercicios de distinto orden, al lado de tropas de Cuba, Venezuela y México (Infobae, 2022).

Estos movimientos en nuestro entorno geopolítico causan mucha preocupación, no solamente por la adhesión de Bogotá y Caracas a dos bloques internacionales cuyas tensiones se acrecientan día a día, sino igualmente debido a los esfuerzos del ELN, las disidencias de las Farc, las Farc Nueva Marquetalia de Luciano Marín (“Iván Márquez”) y las Farc Ejército del Pueblo, lideradas hoy por Néstor Gregorio Vera (“Iván Mordisco”), por configurar en la frontera común un “santuario estratégico”.

El entorno internacional de Colombia y sus riesgos

Las tensiones diplomáticas entre Washington y Caracas comenzaron poco después de la elección de Hugo Chávez y se recrudecieron como consecuencia del frustrado golpe de Estado encabezado por el empresario Pedro Carmona en abril de 2002. Chávez sostuvo que este golpe gozaba del respaldo de Washington, y desde entonces las relaciones se fueron agrietando hasta llegar a la ruptura de relaciones diplomáticas el 23 de enero de 2019, tras el reconocimiento de Juan Guaidó como presidente legítimo y las constantes afirmaciones de Donald Trump sobre la necesidad de derrocar al gobierno bolivariano.

En este tenso clima, gracias la bonanza petrolera mundial de aquellos años, Venezuela entró en una carrera armamentística sin antecedentes, cuyo costo osciló entre 5000 y 7000 millones de dólares, para la adquisición de veinticuatro superbombarderos Sukhoi (Su-30Mk2), helicópteros de combate Mi-35M, tanques, fragatas, misiles tierra-aire, etc. Los doce sistemas antiaéreos S-300 VM Antey 2500 que adquirió Venezuela en 2013 son muy superiores a los que disponían Sadam Hussein en Iraq, Muamar El Gadafi en Libia o Slobodan Milošević en la antigua Yugoslavia y, obviamente, los talibanes en Afganistán. Además, se adquirieron 5000 sistemas antiaéreos portátiles altamente sofisticados. No es de extrañar, por tanto, que Venezuela fuese considerada en aquellos años (2004-2013) como una “potencia regional secundaria en ascenso” (Suárez y Ardila, 2021, p. 175).

Esta carrera armamentística produjo una alta incertidumbre en nuestras FF. MM., inmersas desde hace décadas en un conflicto armado interno, pues implicó un hondo desequilibrio en armas convencionales (8 a 1) y un clásico “dilema de seguridad” entre ambas naciones, con todos los riesgos que este conlleva: desconfianza sobre las intenciones reales del vecino, búsqueda de aliados para contrarrestar una eventual agresión, etc., es decir, un clima de paranoia que termina ahogando o dificultando las voces más serenas de la diplomacia (Tokatlian, 2010).

Esta preocupación se convirtió en alarma cuando, tras la Operación Fénix en Ecuador, Hugo Chávez no solo rompió relaciones diplomáticas con Colombia, sino que movilizó tropas, tanques y aeronaves a la frontera común. La frase que Chávez pronunció en aquella ocasión, dirigida a Uribe, fue contundente: “Ni se le ocurra hacer eso en Venezuela. Le mando unos Sukhoi, compañero”.

La reacción de Colombia no se hizo esperar. El 30 de octubre de 2009 el entonces canciller de Colombia, Jaime Bermúdez, y el embajador William Brownsfield firmaron el polémico “Acuerdo Militar de Colombia y Estados Unidos”, el cual le permitía a estos últimos tener presencia en siete bases militares del país: Palanquero, Apiay, Bahía Málaga, Tolemaida, Malambo, Larandia y Cartagena. La idea del Gobierno en aquel entonces era conformar un “paraguas de disuasión defensivo” frente a la superioridad militar de Venezuela en armas convencionales. Sin embargo, la reacción negativa en América Latina, así como la declaración de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, argumentando que todo tratado según la Constitución debía ser aprobado por el Congreso, hizo trizas este acuerdo.

No obstante, el nuevo mandatario, Juan Manuel Santos, no desistió de la idea de conformar ese “paraguas de disuasión defensivo”, como opción para no entrar en una catastrófica carrera armamentista que, como le ocurriría a Venezuela, coadyuvó a su colapso económico. En efecto, desde 2011 el gobierno Santos inició trámites en Bruselas para articularse como socio global de la Otan, lo cual logró siete años más tarde, convirtiendo a Colombia en el noveno país que adquiría ese estatus (al lado de Australia, Corea del Sur, Japón, Nueva Zelanda, Pakistán, Afganistán, Mongolia e Irak), el único de América Latina, gracias al voto por unanimidad de los entonces veintinueve miembros de esta alianza militar. El acuerdo, que suscribió Santos en Bruselas el 31 de mayo de 2018, causó asombro pues desde hacía muchos años Argentina venía solicitando esta condición (Fidanza, 2022) y Brasil, la mayor potencia militar de América Latina, no lo había logrado a pesar de las gestiones de Donald Trump (Blasco, 2019).

¿Por qué la Otan privilegió a Colombia por encima de naciones como Brasil o Argentina? A mi modo de ver, se trataba de un acuerdo mutuamente beneficioso.

Como se sabe, ser socio global de la Otan no significa ser miembro de la organización ni implica, por tanto, la obligación de responder en caso de agresión a uno de sus miembros en el marco del pacto de defensa colectiva —la cual está reservada, según el artículo 10 del texto original, para las naciones de Europa, Estados Unidos y Canadá—, pero otorga un estatus privilegiado para la adquisición de equipos, formación e investigación.

¿Por qué la Otan privilegió a Colombia por encima de naciones como Brasil o Argentina? A mi modo de ver, se trataba de un acuerdo mutuamente beneficioso. Por un lado, la Otan obtenía una oportunidad de oro para aprovechar las experiencias de nuestras FF. AA. en la guerra de contrainsurgencia, dado el predominio actual de las llamadas “guerras asimétricas e híbridas”, en contraste con las guerras interestatales del pasado. Por otro, Colombia conseguía un mecanismo para fortalecer su seguridad nacional en un enrarecido entorno regional.

Cuatro años más tarde, el 23 de mayo de 2022, Joe Biden firmó el memorando que designaba a Colombia como uno de los diecinueve aliados estratégicos de EE. UU. por fuera de la Otan, entre los cuales se hallan otras dos naciones latinoamericanas: Argentina (1998) y Brasil (2019). Esta alianza conlleva, ante todo, intercambios en el plano militar (adiestramiento, información, etc.), apoyo financiero y, de manera creciente, una lucha compartida en el terreno de la cyberwar (la “guerra en redes”), que se ha convertido en un espacio inédito de la confrontación global.

Sin duda, Colombia se encuentra desde una perspectiva geopolítica en una situación privilegiada, pero al mismo tiempo llena de riesgos. Basta señalar cinco rasgos que ayudan a explicar su articulación con la Otan y su vínculo estratégico con Washington:

  1. Su cercanía al canal de Panamá, que constituye —junto con el estrecho de Gibraltar, el canal de la Mancha, el canal de Suez y el estrecho de Malaca— uno de los ejes de tránsito del comercio mundial.
  2. Es la única nación bioceánica de América del Sur, con amplias costas tanto en el océano Pacífico como en el Atlántico a través del mar Caribe. Es decir, goza de una interconectividad marítima privilegiada gracias a su acceso a los dos mayores océanos, una condición que solo tienen veintiún naciones en el mundo.
  3. Tiene fronteras, ya sea marítimas o terrestres, con once naciones, lo cual es muy poco común. Ante todo, su presencia en el Caribe tiene un enorme peso, debido a que las tres naciones que desafían la hegemonía de Washington en la región están todas localizadas en nuestro entorno geopolítico: Cuba, Nicaragua y Venezuela.
  4. Es la última nación del mundo occidental —tras los acuerdos de paz en El Salvador (1992), Guatemala (1996) e Irlanda del Norte (1998) y la decisión de ETA de abandonar la lucha armada en el País Vasco español (2012)— en la cual persiste un conflicto armado interno.
  5. Finalmente, tal como ya mencionamos, la frontera colombo-venezolana es hoy la más sensible del continente.

La ruptura de las relaciones diplomáticas con Venezuela y Nicaragua

Esta articulación a la Otan coincidió con un agravamiento al máximo de las tensiones entre Bogotá y Caracas, las cuales culminaron con la decisión de Juan Manuel Santos de retirar en enero de 2018 al entonces embajador, Ricardo Lozano. Posteriormente, el 23 de febrero de 2019, se produjo por decisión de Nicolás Maduro la ruptura total de las relaciones diplomáticas. Este fue el resultado de un cúmulo de hechos: en primer lugar, la conformación del Grupo de Lima, el 8 de agosto de 2017, y el posterior reconocimiento de Juan Guaidó, el 23 de enero de 2019, “como presidente encargado de la República Bolivariana de Venezuela”; en segundo lugar, la demanda presentada por el gobierno colombiano contra el gobierno vecino ante la Corte Penal Internacional (CPI) por crímenes de su jurisdicción; por último, el lanzamiento, el 22 de marzo de 2019 y con apoyo de nuestro país, del Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) como alternativa a la Unión de Naciones de Sudamérica (Unasur), que ha sido relegada al aislamiento con solo cuatro de los doce miembros que la fundaron (Bolivia, Guyana, Surinam y Venezuela).

Los consulados en Colombia y Venezuela fueron clausurados, lo que dejó totalmente desprotegidas a las comunidades de ambas naciones. Un absurdo. Ni en la peor época de la Guerra Fría Washington y Moscú dejaron de utilizar el famoso “teléfono rojo” (Hot Line), que fue clave desde su instalación el 20 de junio de 1963 para evitar una escalada militar potencialmente catastrófica.

En nuestro caso desaparecieron todos los instrumentos binacionales, tales como la Comisión de Vecindad o el Comité Empresarial Binacional. Incluso desapareció un organismo tan importante como la Comisión Binacional Fronteriza (Combifron), que fue acordada en Caracas el 6 de mayo de 1994 por los ministros de defensa Rafael Pardo y Rafael Montero, conformada por cuatro oficiales en representación de ambas naciones para discutir temas de seguridad de interés común.

Se trata, sin duda, de una situación muy negativa. Hasta el último día del gobierno de Iván Duque carecimos de embajador en las dos naciones con las cuales todavía mantenemos diferendos en la delimitación marítima —Nicaragua, en torno a San Andrés y Providencia, y Venezuela, sobre el golfo de Coquivacoa (o golfo de Venezuela, para nuestros vecinos)—. Si Ricardo Lozano fue retirado en enero de 2018, Alfredo Rangel fue expulsado por el gobierno de Daniel Ortega en febrero de 2022 (Gil, 2022). Es decir, en ambos casos, se superponen unas relaciones diplomáticas hostiles con problemas de delimitación fronteriza no resueltos. Un escenario indeseable.

Muchos analistas consideran que, dado que los actuales 13 000 miembros con que cuenta la Dirección de Carabineros son insuficientes, se debería transitar a mediano plazo hacia una Guardia Nacional Rural robusta

Fronteras porosas o la presencia precaria del Estado

Es clave resaltar que, entre las 311 fronteras terrestres que existen actualmente en el mundo, la frontera colombo-venezolana ocupa el 17.° lugar (2219 km); la de Brasil-Colombia, el 31.° (1645 km) y la de Perú-Colombia el 32.° (1626 km). O sea, en términos simples, Colombia tiene tres de las mayores fronteras terrestres del mundo (Pizarro, 2020). Y aunque las fronteras con Panamá y Ecuador no son tan extensas, las cinco tienen algo en común, además de una enorme complejidad geográfica: salvo en algunas zonas, un enorme abandono estatal. Todas están plagadas de “rutas clandestinas” para el tráfico de personas, contrabando, drogas ilícitas, metales valiosos y armas ligeras.

Colombia, como decía el general Julio Londoño —padre del excanciller del mismo nombre—, es una “nación sin conciencia geográfica”, a lo que podríamos añadir que es, igualmente, una nación con escasa conciencia geopolítica y geoestratégica. Eso es altamente preocupante pues, además de la enorme extensión y complejidad de nuestras fronteras terrestres, debemos recordar que nuestro territorio marítimo —distribuido entre la región Caribe insular, la región Caribe continental y la región Pacífica— equivale al 44,85 % del territorio emergido, continental e insular. Se trata de 928 660 km², de los cuales 589 560 km² están en el mar Caribe y 339 100 km², en el océano Pacífico[1], a lo largo de 12 de los 32 departamentos del país. Colombia dispone de 4171 km de línea de costa; 2582 en el Caribe y 1589 en el Pacífico. En el PND 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad por primera vez se incluyó a los océanos como un activo estratégico para el desarrollo nacional. Es indispensable avanzar más por esta vía.

Colombia, además, goza de una gran riqueza fluvial, la cual incluye 136 ríos principales que abarcan 15 744 km, de los cuales 12 660 son navegables. Además, nuestra nación es una de las diez potencias mundiales por km³ de agua dulce, un recurso cada día más escaso y, por tanto, estratégico. Si bien el 70 % de la superficie del planeta está cubierta de agua, el 97,5 % es salada. Es decir, solo tenemos 2,5 % de agua dulce, pero disponible solamente hay un 0,07 % pues el resto se encuentra en los glaciares (El Ágora, 2021).

La porosidad de las fronteras terrestres, así como el descuido de mares y ríos (que en muchas ocasiones se constituyen en autopistas sin control para acciones criminales), le ha permitido al ELN, y en menor medida a las dos disidencias de las Farc, disponer de una fuerte presencia en la frontera colombo-venezolana. Coincidimos plenamente con la analista venezolana de temas militares Rocío San Miguel cuando sostiene que

lo que pasa en la frontera venezolana tiene un impacto en la frontera colombiana. Las guerrillas que operan de uno y otro lado tienen carácter binacional, de manera que sin coordinación de esfuerzos de seguridad entre Venezuela y Colombia no habrá avances sostenibles. Lo irregular en la frontera se alimenta de la falta de relaciones entre Venezuela y Colombia. (García, 2022)

En efecto, si nos atenemos a la experiencia del denominado “santuario etarra” en las tres provincias vasco-francesas (Labort, Baja Navarra y Sola), esos santuarios juegan un papel clave para los grupos insurgentes: son un refugio seguro para escapar a la persecución oficial; organizar acciones armadas desde el otro lado de la frontera; desarrollar escuelas de formación política y militar propias o para organizaciones aliadas; impulsar la “diplomacia insurgente”, es decir, reuniones con aliados sin riesgo; establecer zonas de descanso para tratamientos médicos u odontológicos; efectuar operaciones de lavado de activos y obtención de armas, explosivos, alimentos, medicinas, documentos ilegales de residencia o inmigración (pasaportes, visas, etc.) y conformar redes de apoyo político local, centros de comunicación, etc.

Si el ELN tiene su “retaguardia estratégica” en el departamento de Arauca, sede del Frente de Guerra Oriental, al pasar la frontera dispone de su “santuario estratégico” en los estados de Apure y Bolívar. Ante todo, en el Arco Minero, de donde obtiene pingües ganancias explotando oro, diamantes y coltán. Lo que es aún más impactante, el ELN (y en menor medida, debido a su debilidad creciente, las Farc Nueva Marquetalia), se ha convertido en un componente de la defensa “revolucionaria”. En efecto, sus dirigentes se refieren a este grupo guerrillero como una “guerrilla binacional” que no solo busca un triunfo militar en Colombia, sino la defensa de la “revolución bolivariana”.

…entre las 311 fronteras terrestres que existen actualmente en el mundo, la frontera colombo-venezolana ocupa el 17.° lugar (2219 km); la de Brasil-Colombia, el 31.° (1645 km) y la de Perú-Colombia el 32.° (1626 km).

La definición del ELN como “guerrilla binacional” nace de un factor inesperado: con fundamento en la “hipótesis de guerra” de una intervención militar dirigida por Washington[2], los analistas militares del regimen bolivariano creen que esta tendría dos frentes de batalla: uno naval y aéreo, en el Caribe, y otro terrestre. Ahora bien, por paradojas del destino el único espacio para penetrar masivamente al territorio venezolano es el departamento de Arauca, punto de encuentro de los llanos de ambas naciones. Las fronteras con Guyana y Brasil son totalmente selváticas y además están demasiado alejadas de los centros urbanos, localizados principalmente en la región norte, en el Caribe, o en la oriental, en la zona andina. Esto explica no solo la reciente movilización masiva de tropas de las Fuerzas Militares Bolivarianas hacia el estado Apure, sino el rol del ELN en la estructura de defensa de Venezuela, en la cual son concebidos como una primera “línea de contención” en caso de una intervención militar extranjera, con francotiradores, campos minados y trincheras.

Igualmente, influye en esta movilización la necesidad que siente el gobierno de Venezuela de combatir los grupos que, bajo el acrónimo Tancol (“grupos terroristas armados narcotraficantes de Colombia”), están afectando la seguridad de la frontera, ante todo las Farc-EP, hoy dirigidas por Iván Mordisco —tras la muerte de Gentil Duarte— y las organizaciones criminales ligadas al tráfico de drogas.

Ucrania, Rusia, Venezuelay Colombia

Los esfuerzos de Washington para descongelar sus relaciones con Caracas nacen, a mi modo de ver, de un cálculo del gobierno Biden: Putin cometió en Ucrania un costoso error estratégico —haber pensado que se trataba de una “guerra relámpago” que, tras la rápida caída del régimen de Volodímir Zelenski, le iba a permitir crear un nuevo “Estado tapón” (o “Estado colchón”) entre Rusia y la Otan—, y lo cierto es que el resultado final va a ser una potencia exhausta. La guerra de Ucrania es una típica “guerra de perdedores” pues, incluso si Rusia logra vencer, los costos para sostener una ocupación territorial —el territorio ucraniano es la mitad del colombiano (603 548 km²) y el  PIB ruso equivalente al del estado de Texas o al de Brasil (FMI, 2022)—, así como los costos ya pagados y por pagar en sanciones internacionales, van a dejar a esa nación ocupando un lugar muy secundario en el panorama internacional. Una potencia nuclear con pies de barro, que no solamente va a sufrir un debilitamiento interno, sino una pérdida de influencia global. Por tanto, es previsible que Caracas se vea obligada a revisar a fondo su política de alianzas y su inserción en el sistema político y económico internacional.

Ante todo, Moscú está cada vez más lejos de poder actuar en el Caribe: si sostener operaciones militares prolongadas es muy costoso (véanse Vietnam o Afganistán), estas se tornan insostenibles cuando las tropas se ven obligadas a operar lejos de sus bases principales. Este axioma es especialmente válido para una potencia eminentemente terrestre como Rusia.

En efecto, Rusia es un país inmenso, de lejos el más extenso del globo, pero está rodeado de países hostiles, lo cual le impide actuar más allá de su entorno geopolítico. Actualmente las tres bases militares más alejadas de su territorio se hallan en Siria: la Base Naval de Tartús, sobre el mar Mediterráneo, y las bases aéreas de Jmeimim y Shayrat. El resto de sus bases en el extranjero se encuentran todas localizadas en su entorno geopolítico, ante todo en naciones de la antigua URSS, gracias a acuerdos formales con sus aliados o a través de actos de guerra, como ocurrió en Georgia o Ucrania (Crimea). EE. UU., por el contrario, constituye en términos geopolíticos una isla, dado que sus dos fronteras terrestres son dos países aliados (Canadá y México), y por tanto puede, igual que la Inglaterra del siglo XIX, desplegarse como una potencia global.

Ante esta realidad geopolítica, EE. UU. duda de la capacidad de Rusia de jugar un rol de primer orden en el Caribe —ya vivió en 1962 una dura prueba con la “crisis de los misiles”—, y por tanto, su debilitamiento creciente puede ahondar aún más esta percepción.

A mi modo de ver, Colombia debe aprovechar a fondo esta nueva realidad geopolítica global que está emergiendo con el debilitamiento de Rusia para buscar una normalización de las relaciones Bogotá-Caracas y un mejoramiento por esta vía de los sensibles problemas fronterizos. Como sostienen Geoff Ramsey y David Smilde (2022), “actores internacionales interesados en Venezuela, incluidos los gobiernos de Estados Unidos, Europa y América Latina, pueden aprovechar esta oportunidad para romper con una estrategia fallida de ‘máxima presión’ y promover una transición democrática negociada”.

Sin entrar en una carrera armamentística catastrófica para las finanzas públicas, es necesario aprovechar el nuevo estatuto de Colombia como aliado importante no-Otan de EE. UU. para indagar la posibilidad de adquirir a buen precio y amplio plazo los veinticuatro F-16 Block 70 que el país requiere para crear una fuerza de disuasión defensiva creíble y proteger nuestro espacio aéreo…

Los fundamentos de un nuevo modelo de seguridad

Las tensiones crecientes en la frontera colombo-venezolana, aunadas a los riesgos de segmentación de algunos espacios en el territorio nacional bajo control de diversos grupos armados ilegales, principalmente en la proximidad de las fronteras marítimas y terrestres, está generando fuertes interrogantes en las FF. AA. ¿Cómo construir un sistema de “disuasión defensiva” frente a eventuales amenazas externas y, a su turno, garantizar la seguridad interna?

Este dilema es muy complejo pues la segmentación, así sea puntual, del territorio nacional —tal como ocurre en México, cuyo Estado, al igual que Colombia, no dispone de un adecuado control institucional de toda su geografía— exige un cambio radical de los modelos de seguridad interna. Sin duda, la guerra contrainsurgente resulta inoperante enfrentando no ya a grupos organizados con estrategias para acceder al poder central. ni siquiera el ELN cree ya en esta opción, sino frente a decenas de grupos y grupúsculos que controlan parcelas aisladas del territorio nacional y que buscan aumentar su poder mediante la intimidación o la corrupción de las autoridades y el control total de la población local. Se trata de lo que hoy en día se denominan “bandas multicrimen”, dado que disponen de un variado portafolio criminal.

Estos desafíos de seguridad, tanto en el plano interno como en el internacional, exigen repensar a fondo la política de seguridad nacional:

1) Es urgente diseñar dos documentos clave: por una parte, una carta de navegación, ya sea en la modalidad de un documento-marco o un libro blanco de la defensa nacional (como existen hoy en muchas naciones de América Latina), en la cual el Gobierno refleje su visión sobre estos complejos temas; por otra, una Ley de Seguridad y Defensa Nacional sólida para enfrentar los difíciles desafíos que afronta hoy nuestro país en un ambiente global y regional tan turbulento. Ambos documentos deben partir de una noción clave: la seguridad debe ser un compromiso de todos los organismos del Estado pues solo se logrará plenamente el día en que haya una democracia más fuerte, una justicia más eficaz, un desarrollo regional más equilibrado, menos desigualdad económica y un acceso universal a los servicios públicos básicos. Además, según el art. 101 y otros artículos de la Constitución Nacional, la seguridad del país debe comprender la protección del subsuelo, la biodiversidad, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el ciberespacio, el espectro electromagnético y el segmento de la órbita geoestacionaria que le corresponde al país. La idea de una seguridad integral es clave para alcanzar un compromiso nacional.

2) Estos documentos deben inscribirse en los principios que guían una democracia pluralista y, por tanto, lejos de la noción de un “enemigo interno”. Ya desde el documento Política de defensa y seguridad democrática se rechazó de manera explícita esa noción, que tanto daño causó en nuestra región:

La seguridad democrática se diferencia de las concepciones de seguridad profesadas por regímenes autoritarios, partidarios de la hegemonía ideológica y la exclusión política. Este gobierno no hace suyas concepciones de otras épocas como la seguridad nacional en América Latina, que partía de considerar a un grupo ideológico o partido político como “enemigo interno”. Nosotros predicamos que todos son bienvenidos en la democracia. La oposición, los que disienten de las ideas del gobierno o de su partido, serán protegidos con el mismo cuidado que los amigos y partidarios del gobierno. (Presidencia de la República y Ministerio de Defensa Nacional, 2003)

Esta perspectiva se mantuvo en la Guía de planeamiento estratégico 2011-2014 (Giha, Nieto y Restrepo, 2011) y hasta hoy. En una democracia pluralista existen adversarios políticos, no “enemigos internos”, ni a la derecha ni a la izquierda.

3) Ambos documentos deben confluir en la transformación del Ministerio de Defensa bajo la idea de unas FF. MM. orientadas hacia la defensa nacional y fundadas en un modelo de disuasión defensiva creíble. Este modelo lo podríamos definir como

la satisfacción de los objetivos nacionales [mediante] una política diplomática activa a favor del desarrollo, la paz regional y la solución pacífica de controversias. Así mismo supone […] una política de defensa no agresiva pero sí disuasiva con fuerzas suficientes para prevenir o neutralizar cualquier amenaza externa. (Ministerio de Defensa Nacional, 2017)

4) Esto implica la creación de un Ministerio de Seguridad Pública responsable del manejo de la Policía Nacional. La idea de trasladar esta al Ministerio del Interior es un grave error pues en los sistemas presidencialistas dicho ministerio constituye el eje de las relaciones con el Congreso y, por tanto, los riesgos de politización de la Policía son inmensos (por ejemplo, ascensos por presión política). Por ello, es clave mirar las experiencias internacionales de los ministerios de Seguridad Pública, que son comunes en los regímenes parlamentarios —en los que las relaciones con el Congreso le corresponden a la oficina del primer ministro— y en algunos sistemas presidencialistas.

5) En Colombia este nuevo ministerio, cuyo diseño y puesta en marcha requiere un tiempo prudencial no menor a dos años, podría ser denominado Ministerio de Seguridad Pública y Convivencia Ciudadana y tendría a su cargo el diseño no solo de políticas de seguridad, sino también de mecanismos de tramitación pacífica de las demandas ciudadanas (ante el auge de las protestas callejeras). Adicionalmente, se ocuparía de la implementación plena de los acuerdos con las Farc, así como de diseñar mecanismos más eficaces de sometimiento a la justicia de los denominados “grupos armados organizados” (GAO) y, junto a la Alta Consejería de Paz, de acompañar un eventual proceso de paz definitivo con el ELN.

6) Sin embargo, la distribución de funciones entre las FF. MM. (defensa nacional) y la Policía Nacional (orden público interno) requerirá de un tiempo prudencial pues, ante grupos criminales organizados, el apoyo militar seguirá siendo indispensable al menos por un periodo. En esta fase de transición será necesario reforzar la Dirección de Carabineros y Protección Ambiental, que cuenta con unidades tácticas operacionales equipadas y entrenadas para el patrullaje y control de zonas rurales y pequeñas poblaciones, principalmente en aquellos municipios que cuentan con menos de 20 000 habitantes. No olvidemos que en el 30 % de los municipios del país la presencia de la fuerza pública no es permanente.

7) Muchos analistas consideran que, dado que los actuales 13 000 miembros con que cuenta la Dirección de Carabineros son insuficientes, se debería transitar a mediano plazo hacia una Guardia Nacional Rural robusta (Velásquez, 2015), similar, por ejemplo, a la Gendarmería Nacional Francesa. En la medida en que las FF. MM. se vayan orientando prioritariamente hacia la defensa nacional un alto número de soldados profesionales podrían ser trasladados a este nuevo cuerpo, así como sus instalaciones en las zonas rurales podrían ser ocupadas progresivamente por unidades de esta guardia que —dada su estructura, funciones y formación— debería estar adscrita al Ministerio de Defensa.

8) En todo caso, para garantizar la integración y coordinación entre las FF. MM., la Policía Nacional y una futura Guardia Nacional es indispensable fortalecer las funciones y capacidades del Consejo Nacional de Seguridad. Este, además, debería impulsar una seria reflexión, con apoyo de la comunidad internacional, sobre cómo combatir con eficacia la producción y comercialización de la cocaína, el principal combustible de las organizaciones criminales, incluido, de manera creciente, el ELN.

9) Dada la enorme extensión y precariedad institucional en las fronteras marítimas y terrestres del país, es urgente la creación de un sólido Viceministerio de Fronteras (adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores), que nos permita adelantar programas de desarrollo y seguridad binacionales con nuestros vecinos.

Colombia, como decía el general Julio Londoño, es una “nación sin conciencia geográfica”, a lo que podríamos añadir que es, igualmente, una nación con escasa conciencia geopolítica y geoestratégica.

10) Es imperiosa una reactivación por etapas de las relaciones diplomáticas, el intercambio comercial y las comisiones fronterizas con Venezuela para impulsar los aplazados planes binacionales de desarrollo, una mayor seguridad en la frontera común y la reapertura de los consulados en ambos países para atender a ciudadanos de ambas naciones. Además, se requiere solidificar con apoyo de la comunidad internacional el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, que le ha merecido a Colombia un gran reconocimiento mundial.

11) En el pasado una clave para enfrentar la inseguridad y el tráfico ilegal de toda índole fueron las Comisiones Binacionales Fronterizas (Combifron), las cuales estaban compuestas de manera paritaria por oficiales colombianos y de cada una de las naciones limítrofes. Revivirlas es prioritario.

12) Aun cuando persistan las diferencias con Venezuela y Nicaragua debido a sus enfoques disímiles sobre el sistema internacional, Colombia debería enfocarse en una “diplomacia realista”; es decir, desarrollar el mejor escenario posible a nivel bilateral, a pesar de las diferentes miradas en otros planos, con base en principios como el llamado nearshoring que,a diferencia del offshoring (el mecanismo mediante el cual una empresa transfiere sus procesos de negocio o de tecnología a terceros países distantes para reducir costos), busca la articulación con países cercanos o con fronteras comunes. No es de ninguna manera conveniente la ausencia de embajadores en las dos naciones con las cuales persisten diferendos de delimitación marítima, un factor de tensión en dos zonas muy sensibles para el país.

13) Dado que en un mundo globalizado las amenazas a la seguridad de las naciones han adquirido igualmente un carácter global, enfrentarlas requiere una estrecha colaboración multilateral, en el marco de la así denominada “defensa cooperativa”. Para ello, es indispensable mantener y reforzar la condición de Colombia como uno de los nueve socios globales de la Otan, un excelente “paraguas disuasivo” frente a una potencial agresión externa. Esta alianza debe ir acompañada, sin embargo, de una garantía plena de que nuestro territorio no será jamás utilizado para agredir a ninguna nación vecina, lo que equivale a reafirmar una de las tradiciones más sólidas de Colombia a lo largo de su historia.

14) Sin entrar en una carrera armamentística catastrófica para las finanzas públicas, es necesario aprovechar el nuevo estatuto de Colombia como aliado importante no-Otan de EE. UU. para indagar la posibilidad de adquirir a buen precio y amplio plazo los veinticuatro F-16 Block 70 que el país requiere para crear una fuerza de disuasión defensiva creíble y proteger nuestro espacio aéreo, ante la obsolescencia de los Kfir actuales, que el próximo año ya no podrán continuar en uso. Ese ofrecimiento potencial de Washington no debe ir en detrimento de otras ofertas, como los Gripen NG (Suecia), los Rafale (Francia) y los Eurofighter (España), si sus ofertas son igualmente atractivas.

Putin cometió en Ucrania un costoso error estratégico —haber pensado que se trataba de una “guerra relámpago” que, tras la rápida caída del régimen de Volodímir Zelenski, le iba a permitir crear un nuevo “Estado tapón” (o “Estado colchón”) entre Rusia y la Otan—, y lo cierto es que el resultado final va a ser una potencia exhausta.

15) Así mismo —e insisto, sin entrar en una carrera armamentística—, se debe fortalecer el equipamiento del Ejército para el cumplimiento cabal de sus funciones. Las FF. MM., inmersas por más de setenta años en el conflicto interno, exigen una renovación y modernización de su equipo orientado hacia la defensa nacional. En el caso de la Armada no debemos olvidar que —siendo el mar una fuente de riqueza para la generación de empleo, la seguridad alimentaria y la diversificación de nuestras exportaciones— todavía no hacemos lo suficiente para fortalecerla. Basta mencionar que nuestras capturas marítimas (78 000 t) solo representan el 1 % de las de Perú (7 150 000 t) y son insignificantes también frente a las de países como Chile o Ecuador (Rodado, 2022).

16) Si una política orientada hacia la paz definitiva y la disminución de la violencia es exitosa, habría un remanente importante de recursos para ese equipamiento de las FF. MM. sin incurrir en gastos excesivos y, ante todo, privilegiando la industria nacional. Al respecto, es admirable la labor que vienen desarrollando la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval Marítima y Fluvial (Cotecmar) y el Instituto Nacional de Industria Militar (Indumil). Cotecmar se ha destacado mucho, por ejemplo, en el diseño y producción de patrulleros fluviales que gozan de reconocimiento mundial, e Indumil, ante todo, en la producción de equipos de desminado que están siendo utilizados en naciones como Angola, Camboya y, recientemente, Ucrania.

17) Para fortalecer la seguridad del país en un mundo globalizado es fundamental robustecer las oficinas de la Comunidad de Policías de América (Ameripol), con sede en Bogotá, que reúne a 35 cuerpos de Policía y treinta organismos observadores del resto del mundo. Desde su inauguración, el 17 de abril de 2008, este organismo de cooperación multilateral se ha convertido en un instrumento clave para el intercambio de información en tiempo real entre todas las policías del continente, lo que les permite operar simultáneamente y neutralizar los delitos globales. En la reciente XIII Cumbre de Ameripol, celebrada en Barranquilla, se conformaron cuatro organismos muy importantes para la región: el Sistema de Información Policial (SIPA), el Centro Especializado Antidrogas, el Centro Especializado contra el Cibercrimen (AC3) y, finalmente, el Centro Especializado para el Combate contra la Trata de Personas.

18) Finalmente, es clave intentar un último esfuerzo para convocar al ELN a la mesa de negociaciones, aprovechando el cambio de rumbo previsible en Venezuela tras el debilitamiento de Rusia, su principal aliado. Al ELN, sin su santuario estratégico, le ocurriría algo similar a lo acaecido a ETA el día en que Francia decidió sustraer su santuario en las provincias vascofrancesas:  tuvo que negociar la paz y asumir un serio compromiso de hacer el tránsito definitivo de las “armas a la política”.

Referencias

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[1] Al respecto, es clave leer la “Estrategia multidimensional de seguridad nacional” (estrategia de primer nivel) (Giraldo et al., 2020) y la “Estrategia de defensa y seguridad nacional marítima y fluvial” (estrategia de segundo nivel) (Giraldo y Cabrera, 2020), así como el documento Conpes 3990 (DNP, 2020).

    [2] Según Heinz Dieterich, el gobierno de Venezuela contemplaría cuatro hipotesis de guerra: 1) una guerra de cuarta generación tendiente a desestabilizar al gobierno, 2) un golpe de Estado, 3) un conflicto regional y 4) una intervención militar mediante una coalición internacional con operaciones combinadas.

    AUTOR

    Eduardo Pizarro Leongómez

    Profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia. Fue presidente de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) e integró la Junta Directiva del Fondo de Víctimas de la Corte Penal Internacional. También se desempeñó como embajador en Holanda y como relator de la Comisión de Historia del Conflicto y sus Víctimas en las negociaciones de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en La Habana.