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Episodios del caso con Nicaragua

Ilustración por: Cristhian Saavedra

Los pescadores de San Andrés y de Providencia, abandonados a su suerte, solo podían pescar a escasas millas de la costa. Con enorme esfuerzo, de vez en cuando llegaban a Serrana y a Roncador. Los Estados Unidos, propietarios de los faros instalados en Quitasueño, Roncador y Serrana, periódicamente y sin notificación a nuestro país, se encargaban de su mantenimiento.

Ni la cancillería ni la Armada Nacional ni las autoridades locales sabían con precisión cuál era la composición del archipiélago y cada cual lo interpretaba a su real saber y entender. Por épocas se olvidó que los cayos de Serranilla y Bajo Nuevo eran de Colombia. Pescadores jamaicanos y procedentes de Gran Caimán eran los que adelantaban faenas de pesca y de recolección de huevos de aves marinas en dichos cayos.

Desde finales del siglo XIX los Estados Unidos otorgaban concesiones para la explotación de guano, no solamente en los cayos de Roncador, Quitasueño y Serrana, sino en los de Serranilla y Bajo Nuevo. Sin embargo, estos dos últimos no fueron exceptuados como los otros tres del tratado colombo-nicaragüense de 1928. Tampoco en el tratado Vásquez-Saccio de 1972, pues los Estados Unidos retiraron sus pretensiones sobre ellos ni Colombia lo solicitó.

Posteriormente, a pesar de que el Departamento de Estado los venía considerando como parte de los territorios insulares de los Estados Unidos, no medió protesta de nuestro país. Cuando el Gobierno se dio cuenta de esta insólita situación, se abstuvo de adelantar gestiones directas con el Gobierno norteamericano: mediaban otros intereses y prioridades.

En marzo de 1969 el Gobierno de Colombia casualmente supo que Nicaragua, tres años atrás, había otorgado a una compañía norteamericana en áreas del archipiélago concesiones petroleras, tres de ellas en la plataforma continental al oriente del meridiano 82° y dentro de los 200 m de profundidad y la otra sobre Quitasueño. Ni Ecopetrol, ni la Armada Nacional, ni las autoridades locales, ni la embajada de Colombia en Managua supieron de las concesiones.

Cuando se conoció el hecho tanto la cancillería colombiana como la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se abstuvieron de hacer mayores comentarios sobre las concesiones otorgadas en la plataforma continental al oriente del meridiano, porque no existía una delimitación marítima. Sí generó preocupación la concesión sobre Quitasueño. Fueron las mismas compañías petroleras norteamericanas a las que Nicaragua había otorgado las tres concesiones sobre la plataforma las que informaron al Gobierno nicaragüense que jurídicamente aquellas se encontraban dentro de la jurisdicción de ese país. Los Estados Unidos, que eran condueños de Quitasueño, guardaron silencio.

Carlos Lleras Restrepo, desde que asumió la presidencia, tuvo especial interés por los asuntos relacionados con la integración y las fronteras nacionales. En ese momento, la atención del país estaba centrada en el caso de la delimitación marítima con Venezuela, que incluía el caso de los islotes de Los Monjes, cuya soberanía fue reconocida por Colombia a Venezuela en 1952. El Gobierno formuló varias consultas al respecto, con los mejores juristas en el ámbito mundial. Aunque la controversia con Nicaragua era un asunto marginal, varios de los conceptos jurídicos emitidos eran aplicables también a este caso.

Todos concluyeron que, de conformidad con los desarrollos del derecho internacional, la proyección marítima del archipiélago sería muy precaria. Incluso que el condominio con los Estados Unidos en tres de los cayos, así como la ubicación y las características del archipiélago jugaban en contra nuestra. La recomendación fue negociar con Nicaragua antes de que las cosas se complicaran.

En esas condiciones, el presidente Lleras convocó a la Comisión Asesora. El canciller López Michelsen había dispuesto que los asesores jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores elaboraran un proyecto de nota de protesta a Nicaragua por el otorgamiento de las concesiones. En el proyecto se aceptaba la posición nicaragüense de que el meridiano 82° no era el límite marítimo y se sugería una negociación. Sin embargo, con respecto a la concesión en Quitasueño esta era mucho más contundente, ya que aunque el meridiano 82° era tan solo una línea de referencia, el cayo estaba al occidente de aquel y Nicaragua en el tratado de 1928 tácitamente había aceptado que carecía de derechos sobre este.

No debe olvidarse que lo que Nicaragua pretendió desde su existencia como Estado independiente fue el archipiélago de San Andrés. Luego consideró que el tratado de 1928, en el que reconoció la soberanía de nuestro país sobre el archipiélago, fue impuesto por los Estados Unidos ...

El presidente Lleras, después de consultar con el canciller, impartió instrucciones para que en la nota a Nicaragua se diera a entender que el meridiano 82° era un límite entre las jurisdicciones de los dos países. En el desarrollo de esa estrategia se dieron instrucciones para que el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Armada Nacional, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el Ministerio de Educación asumieran que el citado meridiano era una frontera marítima.

De todas maneras, había que intentar una aproximación con Nicaragua. Para ese efecto, posteriormente por instrucciones del Gobierno viajé a Managua, para tratar de concertar un acuerdo sobre delimitación, partiendo del meridiano 82°. La respuesta del canciller Montiel Argüello y sus asesores fue contundente: para su país la parte fundamental de las diferencias con Colombia era la de la soberanía sobre el archipiélago y los cayos, ya que consideraba que estos últimos no pertenecían a Colombia y que los títulos de nuestro país sobre San Andrés y Providencia eran muy discutibles. Agregó que solo negociaría la delimitación marítima cuando se discutiera ese punto. Eso para el Gobierno colombiano era imposible. Tiempo después, el Gobierno sandinista en 1980 formalmente declararía que todo el archipiélago pertenecía a Nicaragua y desconoció el tratado de 1928.

Ante las pretensiones de Nicaragua, ya no solamente sobre los espacios marítimos y los cayos sino sobre todo el archipiélago, y teniendo en cuenta su negativa a negociar la delimitación, la estrategia de Colombia fue la de “rodear” a Nicaragua con delimitaciones con los demás Estados del Caribe. Así, se consolidarían la jurisdicción marítima y los derechos de nuestro país sobre el archipiélago y los cayos.

La tarea no era fácil, ya que por su condición de “país pequeño” y “centroamericano” Nicaragua podría generar la solidaridad de los demás Estados centroamericanos y de varios países insulares del Caribe, que podrían temer ver reducidos sus derechos marítimos por la estrategia colombiana.

Los juristas más expertos del mundo, de diferentes escuelas y nacionalidades que fueron consultados por Colombia, coincidieron en que para nuestro país resultaba complejo consolidar su control sobre el Caribe Occidental, ya que además de Nicaragua había ocho Estados más en el área.

Colombia, que había ignorado siempre a los países centroamericanos y a los del Caribe, cambió de actitud. La estrategia de Colombia debía enfrentar, además, el complejo reto de la rivalidad con Venezuela, que veía a nuestro país como una amenaza para su proyección geopolítica en el Caribe, al que consideraba su Mare Nostrum. Todo debía partir de la premisa de que la delimitación marítima con Nicaragua estaba realizada por acuerdo entre las partes mediante el meridiano 82°, según el acta de canje de los instrumentos de ratificación del tratado de 1928.

Siguiendo una política de Estado, once gobiernos paulatinamente fueron trabajando discretamente con ese propósito. Es uno de los pocos asuntos en los que el país ha actuado en esa forma.

Lo que no se atrevieron a hacer los diferentes gobiernos fue desvincularse de la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional de Justicia a la que, más por intereses personales del momento que como fruto de un análisis adecuado de carácter político, se obligó, primero en 1932 y en 1937 mediante declaraciones unilaterales, y luego por el Pacto de Bogotá de 1948.

La necesidad de abstraernos de la jurisdicción obligatoria de la Corte fue advertida, pero hubo pretextos para no hacerlo, comenzando porque supuestamente rompería la quijotesca política de ser los adalides de la solución pacífica de las controversias. Se olvidó que de los 196 Estados que hacen parte de las Naciones Unidas solo unos 70 habían aceptado la jurisdicción obligatoria de la Corte.

Naturalmente, como era previsible, Nicaragua nos demandó ante la Corte en 2001. El último motivo que aceleró su decisión fue la entrada en vigor del tratado de delimitación marítima entre Honduras y Colombia, que Nicaragua consideró que atentaba gravemente contra su soberanía.

No debe olvidarse que lo que Nicaragua pretendió desde su existencia como Estado independiente fue el archipiélago de San Andrés. Luego consideró que el tratado de 1928, en el que reconoció la soberanía de nuestro país sobre el archipiélago, fue impuesto por los Estados Unidos en momentos en que dependía de Washington y que supuestamente estaba invadido por los marines. Lo que se le olvidó fue que los títulos de Colombia no se derivaban de ese tratado sino de la Real Orden de 1803 y del ejercicio ininterrumpido de soberanía sobre San Andrés y Providencia, desde 1821.

Santos y la canciller en lugar de decir la verdad objetiva, como lo hizo esta inicialmente, se dedicaron luego a tratar de eludir responsabilidades. Por su parte el expresidente Uribe, que sabía desde hacía cinco años que el meridiano no era el límite, atacó al Gobierno por el fallo.

También consideraba Nicaragua que la totalidad de los cayos le pertenecía. La pretensión sobre los espacios marítimos vino mucho después, casi simultáneamente con las concesiones petroleras otorgadas en 1969.

Sin embargo, a Nicaragua no le resultaron bien las cosas en la Corte Internacional de Justicia. En los dos fallos iniciales de 2007 y de 2012 el tribunal decidió no solamente que el archipiélago era de Colombia, sino que todos los cayos mencionados taxativamente pertenecían a Colombia, incluyendo los de Serranilla y Bajo Nuevo que, además de Nicaragua, habían sido pretendidos por Honduras, Jamaica y los Estados Unidos. Igualmente, señaló que el cayo de Quitasueño, descalificado como colombiano por los Estados Unidos e Inglaterra, era una isla colombiana y como tal generaba al menos 3500 km de espacios marítimos.

De igual manera la Corte le reconoció tácitamente al archipiélago cerca de 140.000 km2 de espacios marítimos, una extensión igual a la de los departamentos de Norte de Santander, Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Huila, Quindío y Risaralda juntos.

Sin embargo, la imagen que se dio a la nación, con sorpresa de medios internacionales e incluso de jueces de la Corte Internacional de Justicia, fue la de que Colombia había perdido el caso, cuando en realidad no fue así. El presidente Santos y la canciller María Ángela Holguín, como todos los presidentes y cancilleres desde 1969, sabían perfectamente que el meridiano 82° no era el límite marítimo y que constituía tan solo una estrategia para consolidar la proyección marítima del archipiélago de San Andrés.

Miembros de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, así como los asesores internacionales, le habían recomendado desde hacía varios años al Gobierno que se explicara a la opinión pública que el meridiano 82° no era el límite, antes de que se presentara un eventual fallo de la Corte Internacional de Justicia. Sin embargo, ninguno lo hizo. Incluso, varios meses antes del fallo de 2012, los asesores habían viajado a Bogotá y le habían explicado claramente al presidente y a la canciller la situación. Les expresaron también que no se podía excluir una eventual decisión negativa de la Corte con respecto a Quitasueño.

Asimismo, los asesores que Colombia tenía en 2007 le habían explicado personalmente al presidente Uribe y al canciller del momento que no era factible que la Corte aceptara que el meridiano 82° era la frontera marítima, ya que no había bases jurídicas para ello. A pesar de que la Corte así lo afirmó en su primer fallo, en ese momento el tema quedó diluido en el ámbito doméstico y no se produjo reacción alguna.

Sin embargo, en noviembre de 2012, cuando se emitió el fallo sobre el fondo, ya se había iniciado la campaña para la reelección del presidente Santos y estaba abierta la pugna con el expresidente Uribe. Por tanto, el fallo se volvió tema de campaña. Santos y la canciller en lugar de decir la verdad objetiva, como lo hizo esta inicialmente, se dedicaron luego a tratar de eludir responsabilidades. Por su parte el expresidente Uribe, que sabía desde hacía cinco años que el meridiano no era el límite, atacó al Gobierno por el fallo.

El fallo dejó de lado importantes argumentos de Colombia, pero hundió las principales aspiraciones de Nicaragua, hasta el punto de que demandó nuevamente a Colombia para lograr la delimitación que le había sido negada por el alto tribunal.

Así, al final de una esforzada política de Estado adelantada durante casi 45 años, en el momento del fallo, las debilidades de algunos y el oportunismo de otros se pusieron en evidencia. Sin embargo, y a pesar de todos los avatares, la soberanía y la jurisdicción de Colombia en el Caribe es evidente e inmodificable.

AUTOR

Julio Londoño Paredes

Profesor titular y decano de la Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario. Exministro de Relaciones Exteriores y doctor Honoris Causa en Derecho y Jurisprudencia de la Universidad Militar Nueva Granada