Catastro Multipróposito

En 2018 el electo presidente Iván Duque me invito a montar en la Presidencia una Delivery Unit, siguiendo los casos exitosos de esta metodología en el mundo. Concretando su solicitud, mi responsabilidad se enfocaría en identificar y hacer seguimiento a las iniciativas transformacionales de cada ministerio y entidad adscrita o vinculada.

Después de cruzar el plan de gobierno con los ODS, el PND del gobierno anterior —para dar continuidad a los temas que lo requerían—, las recomendaciones de la Oude y las iniciativas que derivaron en el Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad (PND del actual Gobierno), y tras sostener más de 150 reuniones con ministros, viceministros, jefes de planeación y funcionarios claves del DNP, quedaron claras cuáles eran las iniciativas transformacionales tanto sectoriales como intersectoriales. Ciertamente estas últimas son las más complejas y por ello deberían ser impulsadas.

No estaba en el radar de nadie que el Catastro Multipropósito y la agilización de procesos de regularización de la propiedad rural surgieran de lejos como la prioridad. Pero el tema de la tierra está en el centro del conflicto y de buena parte de la inequidad colombiana. Surgieron otras importantes iniciativas transformacionales especialmente intersectoriales, pero no es el objeto del presente articulo plantearlas.

Qué es y para qué sirve el Catastro Multipropósito

El Catastro Multipropósito es

el inventario o censo de los bienes inmuebles localizados en el territorio nacional, de dominio público o privado, independiente de su tipo de tenencia, el cual debe estar actualizado y clasificado con el fin de lograr su identificación física, jurídica y económica con base en criterios técnicos y objetivos. (Decreto 148 de 2020)

Su enfoque multipropósito

debe servir como un insumo fundamental en la formulación e implementación de diversas políticas públicas, contribuyendo a brindar una mayor seguridad jurídica, la eficiencia del mercado inmobiliario, el desarrollo y el ordenamiento territorial, integrada con el registro público de la propiedad inmueble, digital e interoperable con otros sistemas de información del territorio, y que provea instrumentos para una mejor asignación de los recursos públicos y el fortalecimiento fiscal de los territorios. (Decreto 148 de 2020)

Para claridad del lector, imaginemos un gran sanduche en el que la primera capa que forma la base catastral y registral se compone de la información de predios, parcelas, ríos, calles etc., formando la capa parcelaria. Encima tenemos las capas no parcelarias, cada una representando derechos, responsabilidades y restricciones. Estas capas de información pueden referirse a limitantes ambientales, disponibilidad de servicios públicos, vías, riesgos, recursos mineros o ambientales, territorios colectivos, étnicos, etc.

Para su implementación se requiere una secuencia que siempre parte de la realidad física y que mediante la actualización catastral va generando el Catastro Multipropósito, útil no solo para determinar el valor económico del predio, sino su potencial de regularización en caso de situaciones de informalidad. Posteriormente, cuando Catastro y Registro presentan información integrada, se permite ver no solo la realidad económica, física y jurídica de los predios, sino también sus afectaciones potenciales.

Una vez se ha hecho un barrido predial completo en un municipio podemos identificar cuáles predios tienen situaciones regulares y pueden entrar sin problemas al mercado de tierras, siendo asignados a sus ocupantes o poseedores. También se hará evidente qué predios tienen situaciones irregulares y por tanto requieren de procesos administrativos o judiciales de regularización. Adicionalmente, y superponiendo las capas no parcelarias podemos ver aspectos geoeconómicos que facilitan la gestión fiscal de las tierras en los municipios y además los insumos normativos y de régimen especial que facilitan aspectos como POT, Pomca, PBOT, etc.

Para adelantar todo este proceso hay que ir desarrollando escalonadamente el concepto de Catastro Multipropósito. Empezamos con la formación catastral, insumo para los procesos de formalización y titulación de predios. Posteriormente, vamos añadiendo las diferentes capas no parcelarias cuya interdependencia va generando un catastro de derechos, restricciones y responsabilidades. Finalmente, todo esto converge en el conjunto de normas, procedimientos, estándares, etc., que conforman el Sistema de Administración del Territorio (SAT) explicado en detalle en el Documento Conpes 4007 de 2020.

Cuál es la realidad catastral

Una vez empezado el proceso fue evidente que la situación catastral de Colombia era dramática. Menos del 5 % del territorio tenía información actualizada y más del 30 % no tenía ninguna información. Se reveló una realidad: el estimativo predial nacional originalmente proyectado por la SNR estaba subestimado. De una proyección original de 18 millones de predios se pasó a aterrizar una cifra que se aproxima a los 26 millones. Por otro lado, el Igac venia politizado y con un atraso de más de 293 000 expedientes, muchos de ellos con más de 10 años de morosidad en su atención de cara al ciudadano. A la fecha, el gobierno ha evacuado más de 200 000 expedientes. De otro lado, más del 50 % de los predios catastrados no coincidían con los datos registrales. En resumen, en Colombia el modelo centralizado en el Igac, con unas pocas descentralizaciones, había demostrado su fracaso. Con corte a 31 de diciembre de 2020 el país cerró con un 15.9 % del área nacional catastrada. En el entendimiento de que el “balón está en la cancha” de los entes territoriales, que deben ejecutar la mayoría de la tarea, y de que la pandemia ha sido un gran obstáculo, es claro que las condiciones están dadas para que a finales de 2022 el país cumpla o se acerque al cumplimiento de la meta del 60 % del territorio actualizado.

Modelo escogido y quiénes asesoraron

Ante esta dramática realidad, fue evidente en primer lugar la total descoordinación entre las entidades. Fue necesario adelantar un ejercicio de ponerlas a todas de acuerdo para lo que se requirió la elaboración de un Memorando de entendimiento (MOU), que unificara visiones, lo cual tomó cerca de tres meses, pero probó ser una de las más importantes decisiones. Con la firma del Ministerio de Justicia, el Dane, el Ministerio de Agricultura, el DNP y entidades adscritas, se logró coordinar objetivos y lineamientos unificados. Esto permitió que unos créditos del BM y el BID se desatascaran después de cuatro años de indefinición. Lo que resultó también evidente fue que la implementación del Catastro Multipropósito requería más voluntad política que grandes cuerpos normativos que pasaran por el Parlamento. En consecuencia, se adoptaron las mínimas modificaciones necesarias para el paso por el Congreso, y el resto de las reformas sustanciales se adoptaron por decreto y resolución, evitándonos un fracaso como los dos proyectos de ley hundidos al Gobierno anterior. Esto también fue una decisión correcta. Lo otro clave fue definir que utilizaríamos las mejores prácticas internacionales procurando dar un brinco del tercer mundo al primer mundo. Para eso fue central tener acompañamiento en la dirección técnica a cargo de la Agencia Suiza de Cooperación (Seco). Pero también tuvimos ayuda técnica central del BM, el BID, Usaid, Kadaster de Holanda, además del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido y la Agencia Francesa de Desarrollo. Queríamos tener asesores que por su prestancia y conocimiento nadie pudiera cuestionar. Esto resulto clave.

Cambio cultural

Uno de los temas más difíciles fue combatir la cantidad de ideas preconcebidas que dificultaban el cambio. Entre ellas estaban la necesidad de suprimir medidas costumbristas —como la vara, el tabaco o las caballerías— y adoptar el sistema internacional de medidas; la resistencia a la tecnología en un sistema capturado por instituciones que insistían en tecnologías analógicas y obsoletas; la dificultad de adoptar avalúos con costo de reposición en contraste con el sistema centrado en formularios extensos y metodologías costosas que solo le servían al evaluador; la imposibilidad de involucrar a los ciudadanos con sistemas participativos y colaborativos bajo el entendimiento de que quienes verdaderamente conocen su predio y vecinos son quienes allí viven y, en definitiva, la dificultad para cambiar un catastro fiscalista por un enfoque multipropósito y de capas no parcelarias. Ahora bien, para mi gusto la necesidad más dramática era que el catastro no contemplaba datos sobre la informalidad, lo que generaba una odiosa exclusión al ciudadano no propietario. Al adoptar el principio de completitud se registra toda la realidad predial, independiente de su situación jurídica.

El Catastro Multipropósito y el Acuerdo de Paz

Un tema claro desde el principio era que al estar la formación y actualización del catastro en el punto 1.1.9 del Acuerdo de Paz, era necesario cumplir y claramente dar la señal de que la política estaría articulada con el Acuerdo. En este sentido, se incluyeron las variables sexo y grupo étnico en la ficha predial. Adicionalmente se diseñaron una caja de herramientas que facilita a los municipios el desarrollo del Catastro Multipropósito, lineamientos para planes de desarrollo, un kit territorial y proyectos tipo de regalías.

Artículos aprobados en el PND

Era necesario incluir en el marco legal varios puntos claves de orden legal que deberían ser desarrollados en decretos y resoluciones, para lo que se recurrió al PND. En efecto, se aprobó que el Catastro Multipropósito fuera considerado servicio público (art. 79), lo que abrió el mercado catastral de gestores a la competencia (entre entidades públicas), modernizó la gestión catastral y la orientó al servicio de los ciudadanos, lo cual redunda en transparencia y publicidad de la información y la simplificación de los tramites. Se definió que el Igac fuera regulador catastral y ejecutor de última instancia para aquellos municipios que no pudieran ser habilitados como gestores catastrales o que decidieran no contratar otro gestor. La habilitación de entes territoriales y esquemas asociativos territoriales fue un principio para empoderar la gestión catastral en sus territorios. La clasificación del Catastro Multipropósito como gasto de inversión permite que se usen recursos del SGR o de transferencias de PGN de libre destinación. En el caso de la ANT como gestor catastral, se aclararon sus competencias y finalmente el modelo de IVC, en cabeza de la SNR, permitió que la vigilancia, el control y la sanción estuvieran en cabeza de esta, brindando transparencia y balance de poderes.

Principios objetivos y pilares de la política[T1]

Dentro de los principios orientadores están el fortalecimiento territorial y de asociaciones territoriales, la atención efectiva al ciudadano, la articulación institucional, la gradualidad en la implementación y lograr integridad en la información. Para esto se definieron varios criterios dentro de los que se subraya el principio de completitud, mediante el cual el catastro debe levantar la información de baldíos, bienes fiscales, accidentes geográficos, bienes de uso público e informalidad en la tendencia de la tierra (para acatando la Sentencia T488 de 2014). Además, por la forma como fue diseñado, el Catastro Multipropósito estaría permanentemente actualizado al incluir trámites de conservación (mediante la integración de la información de transacciones provenientes de la SNR y autogestión de los propietarios), seria digital, interoperable, confiable y también, por la forma como está construido, queda integrado con registro.

La política requirió de pilares como la simplificación de procedimientos, centrándonos en los estándares LADM, y finalmente definió que había un Nupre para cada predio asimilable al Chip de Bogotá.

Escaparate conceptual, roles, responsabilidades y ordenamiento jurídico

El escaparate conceptual comenzó con el MOU, que permitió alinear todas las instituciones, posteriormente complementado con dos documentos Conpes (3951 y 3958) que a su vez destrabaron los recursos del BM y el BID, usados para establecer una gerencia única nacional del sistema a cargo de Pedro Nel Ospina. Con el PND se definieron roles, responsabilidades, pesos y contrapesos del SNR con la función de IVC, el Igac, y la habilitación de gestores catastrales. Todo esto se complementó con varios acuerdos del CSAOSR, el decreto marco de la política de catastro (D148/2020), el decreto de requisitos habilitantes para gestores (D1983/2019), la directiva presidencial 10 de intercambio de imágenes, la Resolución 388 de 2020 del Igac, que definió las especificaciones técnicas para la gestión catastral, y la resolución conjunta SNR 4218, Igac 499 de 2020, que adoptaron el modelo extendido.

Ampliación de la oferta institucional y gestores a la fecha

Desde la concepción de la nueva política se quería la mayor competencia posible en gestores catastrales, pero sin privatizar, para lo que se amplió sustancialmente la oferta institucional, habilitando no solo municipios, sino ANT, ANM, departamentos, áreas metropolitanas, municipios, asociaciones de municipios, CAR, parques nacionales naturales y al Igac como prestador por excepción. A la fecha tenemos 21 gestores catastrales, con lo cual se rompe el monopolio en la prestación del servicio; 4 áreas metropolitanas, una asociación de municipios, tres departamentos, 11 municipios, la ANT y el Igac. Además hay 70 municipios adicionales que, directamente o representados por entes territoriales, están en proceso de habilitación o preparando solicitudes. Al 1 de enero de 2021, sin considerar las áreas que se están actualizando de forma permanente mediante procesos de conservación catastral, ya tenemos el 15.91 % del área de Colombia actualizada, que representa el 26.5 % de la meta, lo que significa que se va cumpliendo.

Adicionalmente la Función Pública desarrolló varias cajas de herramientas adaptadas al tipo de entidad territorial, donde se encuentran las funciones sugeridas, el acuerdo u ordenanza requeridos y en general toda la asesoría para montar inmediatamente la oficina catastral.

Consejo Superior de Administración y Ordenamiento del Suelo Rural (CSAOSR)

Muy al principio de este camino encontramos que era necesaria una institucionalidad del más alto nivel que suministrara directrices. Nos encontramos que el Decreto Ley 2367 del 2015 creaba el CSAOR, órgano colegiado liderado por el presidente y asistido por la mayoría de los ministros. También fue gran sorpresa encontrar que esta poderosa herramienta, creada en el marco del proceso de paz, solo se había reunido una vez para ser instalado. Rápidamente lo reactivamos y a la fecha cuenta con seis acuerdos emitidos en este Gobierno, que clarifican las escalas y precisiones planimétricas para los procedimientos catastrales, adoptan una terminología única, establecen la estrategia de interoperatividad, simplifican formularios para catastro multipropósito, clarifican las actas de colindancia, adoptan el principio de la oficialidad de la información y obligan a que el catastro corra en todo el municipio completo para evitar sesgos y a las entidades a adoptar los principios establecidos. Además, con la Directiva Presidencial 10 /2019, el Igac pasó de tener insumos cartográficos de menos del 5 % del territorio a más de un 80 %, simplemente con la obligación de que las demás instituciones del Estado compartieran imágenes con el Igac. Esto solo le ahorró al Estado sustanciales recursos.

Opciones y ventajas para los entes territoriales al prestar el servicio

En el esquema adoptado los municipios (entes territoriales) tienen que prestar el servicio público, para lo que pueden habilitarse como gestores catastrales, contratar con otro gestor o finalmente recurrir al Igac como prestador por excepción. Entre las ventajas para un municipio de implementar el catastro se encuentran las siguientes: es el pilar de una reforma rural integral que propicia el uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra; permite gestionar activos ambientales y facilitar el uso licito de cada predio; promueve la seguridad jurídica; disminuye la conflictividad sobre la propiedad; es el primer paso para la regularización masiva de la propiedad (formalización, titulación); genera información actualizada para toma de decisiones; es la base para el ordenamiento de su territorio y, finalmente, permite fortalecer las finanzas territoriales.

Reconversión metodológica e institucional: LADM y simplificación de tramites

Uno de los pilares de la política fue simplificar los procesos para reducir tiempos y costos. Los trámites de acceso a tierras por primera vez tienen un costeo detallado y una celeridad en los procesos.

Estrategia de financiamiento

Para facilitar el financiamiento de la política pública se recurrió a habilitar todas las posibles fuentes de financiamiento. Destacamos regalías, ayuda internacional, presupuestos nacional, departamental y municipal y participación privada en el financiamiento. Esto ha permitido que a la fecha se tenga más del 71.7 % de la meta totalmente financiada.

Relación del Catastro Multipropósito con el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR)

En el entendimiento de que el catastro no sanea vicios de la propiedad, y de que la información en sí misma no genera derechos, es claro que los datos catastrales son un insumo central para un proceso de regularización de la propiedad, con arreglo a las disposiciones legales vigentes. Por eso queda claro que el Catastro Multipropósito es el insumo principal del OSPR para la titulación, facilita el empleo de mecanismos colaborativos en barridos prediales y clarifica el papel de la ANT como gestor especial.

Como ya se dijo, el énfasis fue la reducción de costos y tiempos en OSPR. Para ilustrar, una adjudicación de baldíos pasó de más de 3 años en surtirse, a 4 meses, y el costo se redujo a menos de una cuarta parte. En asignación de derechos de uso, el proceso podía tardar 20 meses y pasó a 4 meses, y el costo se redujo a la mitad. El tiempo de formalización de títulos era de 24 meses y hoy tarda 2 a 3 meses, y el costo bajo a una tercera parte.

Uno de los trabajos más importantes fue la clarificación de las rutas de titulación clasificándolas en ruta judicial permanente, ruta judicial transicional y ruta administrativa, notarial y registral.

Finalmente, para evitar colisiones de competencias y dar prioridad a la restitución de tierras, se dejó claramente establecido, en el artículo 2.2.2.2.25 del Decreto 148 de 2020, que el Catastro multipropósito no debe interferir con el levantamiento catastral de los predios solicitados en restitución de tierras, los cuales solo pueden ser levantados por la URT bajo su metodología.

Desarrollo de las capas no parcelarias del Catastro Multipropósito

El desarrollo integral de la política catastral trasciende la capa parcelaria para complementarla con las otras capas no parcelarias que aclaran los derechos, las restricciones y las responsabilidades de lo que se puede hacer en el territorio. Esto comprende, entre otras, las capas ambiental, de parques, de comunidades étnicas, de riesgos, de vías POT, etc. Estas capas tienen una clara interdependencia una con la otra y hay unas que tienen mayor jerarquía. Por ejemplo, la definición de páramo, automáticamente excluye actividades mineras. Un retiro sobre un humedal excluye construcciones. El proceso de ir poblando las diferentes capas en el territorio es gradual y va combinando la realidad vs. la política pública. Dentro del desarrollo en capas no parcelarias hay que destacar el sustancial avance logrado por la Agencia Nacional Minera que, de la mano del Gobierno de Canadá, implementó un software que mediante cuadriculas de mínimo tamaño ha permitido digitalizar el Catastro Minero. Este software también permitiría que otras capas no parcelarias, como la ambiental, puedan ser digitalizadas rápidamente para hacer realidad los conceptos de derechos, restricciones y responsabilidades.

Implementación del Sistema de Administración de Tierras (SAT) en Colombia

Al final de todo este proceso debemos terminar implementando lo que se denomina SAT en Colombia, que es el conjunto de normas, estándares, procesos, herramientas y actores que confluyen en el sistema de información y permite la prestación de servicios eficientes al ciudadano enmarcados en la política pública. Este clarifica cómo son los procedimientos y flujos de información en el marco del SAT, incluidos el alistamiento, la operación, la inscripción catastral, la oficialización, la regularización, el mantenimiento, la disposición y las vías de acceso a la información. Todo un sistema integrado que rompe los silos que existían en el pasado y que impedían el progreso de la política.

Estrategia de preclarificación de la propiedad

Todo lo anterior permite avanzar en un objetivo: que Colombia sea un país de propietarios con certeza sobre su titularidad minimizando conflictos. Esta estrategia entonces permite que la ANT asigne derechos sobre inmuebles seleccionando la ruta de regularización sin necesidad de agotar un proceso de clarificación de dominio. Para esto Manuel Ramos, quién en su momento fuera coautor de la Ley 160 de 1994, autoridad en la materia, fungió de asesor del Gobierno, hizo un repaso de todas las leyes, decretos y actos administrativos desde 1830 hasta la fecha, aclarando las rutas jurídicas, facilitando la identificación histórica de interpretaciones incorrectas y sobre todo, abriendo el camino para la regularización sin necesidad de agotar un proceso de clarificación de dominio. Esto es muy importante pues abre la puerta para una masificación de la regularización de la propiedad especialmente campesina en el país.

Conclusiones y reconocimientos

El Catastro Multipropósito ha recibido de parte del gobierno y directamente del presidente Iván Duque un apoyo sustancial que ha permitido grandes avances en todos los frentes. De este modo, ha abierto camino, de la mano de los entes territoriales en competencia y de forma articulada, no solo a la formación y actualización predial de Colombia, sino a que se desarrollen las capas no parcelarias y se pueda adelantar un proceso masivo de titulación de predios que permita a Colombia volverse un país de propietarios. Este trabajo se hizo gracias a la colaboración de un maravilloso grupo de funcionarios y contratistas comprometidos. Hay que subrayar el compromiso y participación de Alejandra Botero, consejera presidencial; Pedro Nel Ospina, gerente del Programa de Tierras; Lorena Garnica, abogada y cabeza de todo el avance jurídico; Juan Daniel Oviedo y Oscar Marlés, cabezas del Dane; Rubén Silva, de la SNR; Olga Lucia López, del Igac; Golgi Álvarez, de la Cooperación Suiza; Jorge Delgado, del Banco Mundial; Fernando Grillo, de Función Pública; Myriam Martínez, de la ANT; el personal del DNP; Jurídica de Presidencia; Manuel Ramos, experto jurídico, y María Adelaida Barros. Los anteriores y muchos más permitieron este gran logro para Colombia.

Siglas y acrónimos

ANT                Agencia Nacional de Tierras

BID                 Banco Interamericano de Desarrollo

BM                  Banco Mundial

CM                  Catastro Multipropósito

Conpes            Consejo Nacional de Política Económica y Social

CSAOSR        Consejo Superior de Administración y Ordenamiento del Suelo Rural

DNP                Departamento Nacional de Planeación

IDM                Iván Duque Márquez

Igac                 Instituto Geográfico Agustín Codazzi

IVC                 Inspección Vigilancia y Control

LADM            Land Administration Domain Model

MOU               Memorandum of Understanding

Nupre              Numero Único Predial

Ocde               Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODS                Objetivos de Desarrollo Sostenibles

OSPR              Ordenamiento Social de la Propiedad Rural

PGN                Presupuesto General de la Nación

POT                 Plan de Ordenamiento Territorial

Pomca             Plan de Ordenación y Manejo de las Cuencas hidrograficas

PBOT              Plan Básico de Ordenamiento Territorial

PND                Plan Nacional de Desarrollo

SAT                 Sistema de Administración del Territorio

Seco                Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de la Confederación Suiza

SGR                Sistema General de Regalías

SNR                Superintendencia de Notariado y Registro

Usaid               Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

URT                Unidad de Restitución de Tierras

Referencias

• Conpes 3951 de 2018.
• Conpes 3958 de 2019.
• Conpes 4007 de 2020.
• Corte Constitucional. Sentencia T4-88 de 2014.
• Decreto 148 de 2020.
• Decreto de requisitos habilitantes para gestores (D1983/2019).
• Decreto-ley 2367 de 2015.
• Decreto marco de la política de catastro (D148/2020).
• Directiva presidencial 10/2019 de intercambio de imágenes.
• Igac. Resolución 388 de 2020.
• Ley 160 de 1994.
• Resolución conjunta SNR 4218, Igac 499 de 2020.