Más allá de la tierra. Los baldios del siglo XIX.

Esta es una nueva concepción de derecho absoluto, individual, fruto del ius racionalismo y del triunfo del pensamiento liberal burgués. En el caso de las repúblicas americanas, este valor jurídico económico trasplantado se conjuga con la gran herencia territorial que recibe la República de la monarquía, genera una gran riqueza, particularmente en el caso de las llamadas tierras baldías o sea las no pertenecientes a particulares. En el caso de nuestro inicio independiente eran la casi totalidad de su geografía, con una relación tan solo de un habitante por kilómetro cuadrado, que apenas si se triplicó durante el siglo y que dio lugar a la expresión de Bolívar sobre “las soledades de Colombia”.

En el final colonial, la Corona promovió la ampliación de la frontera agrícola y el poblamiento. Se encuentran propuestas en este sentido en los mandatos de la Recopilación Indiana, que se reforzaron con el pensamiento reformista de Jovellanos, el Conde de Aranda y Pablo de Olavide en el Reinado de Carlos III, todos ellos dentro del espíritu de la cédula de San Ildefonso de 1795, que inspiró entre nosotros al reformador Mon y Velarde. En los últimos años de gobierno hispánico de la Nueva Granada se otorgaron concesiones de importancia como la Villegas y la Aranzazu en el occidente colombiano —Antioquia—, que gravitaron durante el nuevo siglo.

Al poco andar independiente, un Estado pobre en frente de una casi única riqueza, como la tierra, comenzó su desprendimiento con diversos fines, finalmente con un contenido económico y muy escasa proyección de una política pública sobre el reparto y cultivo de la tierra, a pesar de las normas españolas heredadas y las primeras de la República y las que posteriormente se dictaron en 1873, que idealmente buscaban una utilización de la tierra con criterio social.

Desde la Constitución de la Villa del Rosario de Cúcuta en 1821 se hizo referencia a la enajenación de bienes nacionales. En las Cartas de la Confederación Granadina de 1858 y de Rionegro de 1863, se autorizó su uso para nuevos pobladores y para el pago de la deuda pública. La Constitución de la Regeneración (1886) recobró para el Estado central todas las extensas tierras cedidas a los antiguos estados federales. López (2014, pp. 362-363) consideró esta recuperación como la mayor expropiación histórica sin indemnización.

Tan solo con la Comisión Corográfica de Codazzi (1850-1859), comenzó el país a tener un mediano conocimiento de su territorio, lo cual no impidió su reparto generoso.

También existían propiedades indígenas, llamadas resguardos, protegidas por la Corona y de incierto manejo republicano, y las propiedades eclesiásticas, que primero se liberaron de los gravámenes de los censos en 1850, y después, con la desamortización de “manos muertas” de Mosquera en 1861, entraron al mercado inmobiliario.

Sin embargo, estas grandes extensiones deshabitadas eran desconocidas en su área, calidad y características y tan solo con la Comisión Corográfica de Codazzi (1850-1859), comenzó el país a tener un mediano conocimiento de su territorio, lo cual no impidió su reparto generoso (Machado, 2019).

Esta riqueza, en buena parte, la enajenó el Estado dentro del nuevo acontecer del mercantilismo y del protocapitalismo, principalmente para estos fines:

1. Recompensar a los militares de los ejércitos de la Independencia.
2. Como incentivo para las migraciones.
3. Promover el poblamiento individual y colectivo.
4. Como elemento esencial de las concesiones de obras públicas, ferrocarriles y canales.
5. Como estímulo para la explotación de la quina, el caucho y otros.
6. En nuestra opinión, el de mayor relevancia, como herramienta para la solución de la deuda pública, principalmente la externa.

Compensación a los militares

La inició Bolívar en Angostura con el Decreto de 10 de octubre de 1817, premiando con tierras a generales y soldados. El Libertador aspiraba a “hacer a cada militar un ciudadano propietario”. Bushnell (1966, p. 307) refrenda esta destinación de los baldíos, que tuvo como uno de sus grandes beneficiarios al general J. A. Páez. El mejor balance de los baldíos entregado a militares lo presenta H. Tovar Pinzón (2015), que reseña un área de 162 616 ha entregadas a 198 militares, hasta 1853, en su mayoría a oficiales de alta graduación, y a pocos soldados. No se incluyen las concesiones que recibieron los generales Obando y Mosquera, como concesiones de obras públicas, que se explicarán adelante.

Desde el inicio independiente fue un anhelo de gobernantes y de las élites hacer realidad la inmigración. La promovieron Bolívar y Santander, Ospina Rodríguez, Manuel Ancízar, Mosquera, Camacho Roldán, los radicales y Núñez.

Migraciones

Desde el inicio independiente fue un anhelo de gobernantes y de las élites hacer realidad la inmigración. La promovieron Bolívar y Santander, Ospina Rodríguez, Manuel Ancizar, Mosquera, Camacho Roldán, los radicales, y Núñez. Esta tarea fallida se alejó mucho del éxito argentino impulsado por Juan B. Alberdi con su lema “poblar es gobernar”. Tal vez, la primera ley de promoción de inmigración, siempre de norteamericanos o europeos es del 13 de junio de 1823 (Recopilación granadina), que autorizaba disponer de dos o tres millones de tierras baldías para entregar a los inmigrantes. De los pocos inmigrantes de esa época se registra en Antioquia Tyrell Moore (Brew, 1977, p. 10[1] ), adjudicatario de grandes extensiones en el norte de la región. Su intento de poblamiento no prosperó, aparentemente por el temor de la población a inmigrantes protestantes. Igualmente, a Francisco Javier Cisneros se le otorgaron 200 000 hectáreas a través de la Sociedad Agrícola de Inmigración, anexas al proyecto del Ferrocarril de Antioquia, que adelantaba. En el contrato inicial de esta obra se contempló la concesión de extensos baldíos.

En Santander, en la segunda parte del siglo, el inmigrante alemán Von Lengerke recibió con generosidad baldíos tanto para la extracción de la quina como para la construcción de caminos.

Poblamiento individual y colectivo

No existió, se insiste, lo que ahora se denomina una política pública en esta materia. En el comienzo de la República se encuentran algunas leyes sobre repartos de tierras globales y limitaciones por personas o familias. También se dictaron normas relativas a poblamiento, relacionadas con los diversos procesos de la colonización antioqueña. Las normas con un verdadero direccionamiento socioeconómico se dictaron con el Código Fiscal de 1873 y su ley reformatoria de 1874. Sin embargo, era tan confusa la visión sobre este tema, que en las memorias de Aquileo Parra como Secretario de Hacienda de 1874, y que dirigió al Congreso, expresamente manifestó: “No estimo necesaria la limitación del derecho de propiedad a los baldíos […]. Una vez agotadas las tareas serán abandonados por sus dueños o cedidas en lotes alternados a sus nuevos pobladores”. Como se observa, los dirigentes de ese momento no estaban convencidos del propósito de las nuevas leyes.

Fueron innumerables los caminos y, en general, las obras públicas ligadas a las concesiones de tierras baldías. La primera ley de caminos, expedida el 7 de mayo de 1845, embrión de nuestro sistema carreteable, incluía el beneficio de baldíos.

Obras públicas, ferrocarriles, Canal de Panamá

Fueron innumerables los caminos y, en general, las obras públicas ligadas a las concesiones de tierras baldías. La primera ley de caminos, expedida el 7 de mayo de 1845, embrión de nuestro sistema carreteable, incluía el beneficio de baldíos. En un repaso de una treintena de leyes sobre obras públicas del periodo se encuentran diversas modalidades de entrega de baldíos, ya sea por hitos construidos o en bloques.  Se destacan las asignadas a los generales Obando y Mosquera para la construcción del Camino al Pacífico. También se otorgaron para los caminos al Casanare, al Puracé, al Caquetá, el del Quindío, Chiquinquirá, el Chicamocha y el río Cauca, además de los concedidos al Estado de Antioquia, para entregarlos a Francisco Javier Cisneros y al Ferrocarril Cali Buenaventura, suscritos con la Panamá Rail Road en 1850, por 150.000 hectáreas (Correa, 2010)^[1].

La quina, el caucho y otros

El arbusto de la quinua originario de América, Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia gozó de gran aprecio por sus virtudes medicinales que la convirtieron en un artículo de gran valor en los siglos XVIII y XIX. Entre nosotros tuvo tres épocas de apogeo en el comercio exterior: 1) 1820-1850 en la región de Cundinamarca; 2) 1867-1873, en el Tolima y en los llanos de San Martín y 3) 1880, en Santander y en algunos territorios del Tolima. En estas épocas el Gobierno central y los gobiernos de los estados federales otorgaron generosas concesiones de baldíos para la explotación de esta especie que se encontraba virgen en tierras no incorporadas a la frontera agrícola (Sandoval y Echandía, 1986).

Entre 1877 y 1899, se adjudicaron cerca de 150 000 hectáreas para extracción del caucho, que sustituyó a la quina en los territorios de la intendencia de San Martín, hoy departamento del Meta.

Otra curiosidad del siglo XIX fue la propuesta del ciudadano Joaquín Díaz Escobar, que propuso al Congreso, y este estudió, de darle un medio ambiente sano a los llanos del Casanare mediante la quema de los pastizales en enero. Lo anterior lo denominaba el empleo “científico” del fuego para promover la inmigración y la colonización, para lo cual recibiría la suma de diez mil pesos y cincuenta mil hectáreas de tierra. El estudio de esta propuesta fue aprobado por la Ley 55 del primero de julio de 1878. Afortunadamente, el plan “redentor” de Díaz Escobar no progresó.

Entre 1877 y 1899, se adjudicaron cerca de 150 000 hectáreas para extracción del caucho, que sustituyó a la quina en los territorios de la intendencia de San Martín, hoy departamento del Meta.

Deuda pública

Desde el inicio de nuestro andar independiente el Estado tuvo como una de sus mayores dificultades y limitaciones la carga de la deuda originada por los gastos de la Independencia sufragados con los necesarios pero gravosos empréstitos que Zea y López Méndez gestionaron en Inglaterra. Con motivo de su disolución, la deuda de la Gran Colombia fue repartida por un acuerdo o convención suscrito el 23 de diciembre de 1837, refrendado el 16 de noviembre de 1838. Colombia asumió la mitad del monto.

Los ingresos del naciente Estado eran pocos y la sociedad era pobre, con restringida actividad agrícola, menos comercial, mínima industrial, con algunas explotaciones de sal y de oro. El Estado dependía en sus finanzas en gran parte del limitado comercio exterior, pues no había gran riqueza ni grandes ricos para tributar.

La deuda pública era creciente e imposible de servir, por lo cual no fue de extrañar que, por ley de mayo 22 de 1826, se autorizara la utilización de baldíos para respaldar la deuda. A poco andar, se permitió en 1836 vender dos millones de hectáreas para pagarla, con un máximo de doscientas mil hectáreas por provincia y sin que la cuarta parte de las áreas colindara con ríos, caminos o fueran costaneras. Lo anterior obviamente era una adivinanza, al no conocerse el territorio. Igualmente, más adelante se obligó a que las ventas se hicieran por suscripción de bonos de deuda externa.

Al repasar las memorias de los secretarios de Hacienda de la década de los cuarenta y del inicio de la de los cincuenta del siglo XIX (2016), sobresalen las limitaciones del tesoro que hacían casi imposible el discurrir institucional. El desespero por las afugias del periodo llevó a nuestros dirigentes a idear ingeniosas formas de pago, mediante los baldíos, consideradas por José M. Plata, gran ministro y banquero, que estimaba en sus memorias a los baldíos “como la mayor y casi única riqueza de la hacienda pública […]. El fondo con el que cuenta principalmente el país para salir de su penoso estado al que lo tiene reducido una fuerte deuda” (López, 1992, p. 225). La primera fórmula ingeniosa fue hacer una rifa en el exterior de títulos representativos de dos millones de hectáreas de baldíos, gestión que haría la financiera inglesa Baring, y que se hizo partiendo de autorizaciones de la Confederación Granadina el 20 de julio de 1854.

Una operación más audaz contempló la enajenación de treinta millones de hectáreas a la casa financiera francesa Sainte Rosé y a sus socios colombianos. El área por enajenar era la tercera parte del territorio, todavía desconocido del país, y con ello se aspiraba a cancelar la deuda externa. Estas iniciativas del mencionado José M. Plata, secretario de los presidentes Obaldía y Mallarino tuvieron grandes enemigos como José M. Samper, Manuel Ancízar, Aníbal Galindo, los periódicos El Tiempo y El Granadino (Tirado, 1976)^[1]. Finalmente, no prosperaron.

Esta inmanejable deuda llevó a los gobernantes a intentar otras soluciones para salir de la moratoria y de la ausencia de créditos. Al final de la Confederación Granadina se logró un acuerdo de refinanciación de la deuda el 30 de diciembre de 1860, que incluyó como elementos de importancia negocial la cesión o asignación de baldíos a los acreedores y un intento adicional de impulsar la inmigración europea. En los artículos 2, 5, y 9 del acuerdo de refinanciación se trata el tema de los baldíos, en forma indeterminada, siendo necesaria la revisión de los baldíos solicitados para que estos no hubieran sido adjudicados previamente. Curioso que, en medio de una ruptura institucional, el nuevo gobierno del general Mosquera finalmente hubiese aceptado y honrado este acuerdo.

Después de la corta tranquilidad fiscal fruto de este acuerdo y de las expropiaciones de bienes de “manos muertas” de 1861, que llevó incluso a un superávit fiscal en 1869, el gobierno de M. Murillo Toro renegoció nuevamente la deuda, en un país más ordenado, en gran parte, por el Código Fiscal de 1873, que se estrenaba. Como lo afirma Roberto Junguito, en este nuevo acuerdo “la concesión de tierras baldías tenía al menos potencialmente mucho mayor valor económico que la de 1861” (1995, p. 163).

Para rematar el periodo, como se dijo atrás, la Constitución de 1886 dispuso que el Estado central recobrara el gran tesoro de los baldíos, que estaba en cabeza de los antiguos Estados Soberanos.

Una operación más audaz contempló la enajenación de treinta millones de hectáreas a la casa financiera francesa Sainte Rosé y a sus socios colombianos. El área por enajenar era la tercera parte del territorio, todavía desconocido del país, y con ello se aspiraba a cancelar la deuda externa.

Mercado de la deuda

La quiebra de 1842, de Judas Tadeo Landinez, es la primera muestra de un mercado de papeles del Estado, pues aquel fue el primer gran especulador con títulos de deuda que finalmente no pudieron ser reconocidos por un Estado económicamente fallido. Las manifestaciones en contra de los descuentos de valor de la deuda que denunciaron Santander y posteriormente Mosquera en contra de los agiotistas, es decir, de los propietarios de bonos de deuda con gran descuento y la existencia de casas de intermediarios, en buena parte de títulos de “manos muertas” y los intentos permanentes de conversión de la deuda pública, evidencian el inicio de un mercado de capitales de títulos de deuda, entre los cuales sobresalían los títulos de baldíos^[2].

Reflexión final

Los baldíos han sido objeto de múltiples e importantes estudios historiográficos, como la importante obra de Absalón Machado C., el analítico ensayo de Jorge Villegas y Antonio Restrepo, el singular aporte de Catherine Legrande, todos ellos enfocados en la tierra y en lo agrario; los estudios de José Antonio Montalvo, Guillermo Amaya Ramírez, Mardonio Salazar y Diego Mendoza Pérez, en lo jurídico; los aportes de Marcos Palacio, J. Parsons, E. Santa, Jane Rausch, A. López Toro, Hermes Tovar, J. C. Vélez Rendón, en poblamiento y migración, y las obras generales de Jorge O. Melo, José A. Gaviria, M. Deas, F. Safford, Luis Ospina, Álvaro Tirado M. y Salomón Kalmanowitz.

Sin embargo, parecería faltar una investigación sobre el papel de los baldíos en las finanzas públicas y en las economías privadas, que revise cómo el nuevo bien patrimonial, el derecho a las tierras, al cual se accedía a través de los títulos que las representaban, constituyó una herramienta desconocida, de gran utilidad y, por qué no decirlo, indispensable para los reconocimientos de deudas con los militares, para la promoción y desarrollo de las obras públicas y de cultivos, para los intentos de impulsar la inmigración y  como un factor decisivo para el manejo de la deuda pública, que incluso dio lugar a la creación de un incipiente mercado nacional de capitales.

Referencias

• Bushnell, D. (1966). El régimen de Santander en la Gran Colombia. Bogotá: Tercer Mundo.
• Congreso de los Estados Unidos de Colombia. Ley del 14 de febrero de 1874 “Que hacen el estado soberano de Antioquia varias concesiones como auxilio al ferrocarril que ha contratado para poner en comunicación el interior del Estado en el río Magdalena”. Bogotá: Diario Oficial 3156.
• Cordero, E. (2008). De la propiedad a las propiedades. La evolución de la concepción liberal de la propiedad. Valparaíso: Universidad Católica de Valparaíso.
• Correa, J. S. (2010). Inversión extranjera directa y construcción, el caso del Ferrocarril de Panamá. Estudios Gerenciales, 26(115), pp. 141-160.
• Grossi, P. (1986).  Historia del derecho de propiedad. Barcelona: Ariel.
• Junguito, R. (1995). La deuda externa en el siglo XIX. Bogotá: Tercer Mundo Editores.
• López, Á. (1992). El derecho de propiedad. Madrid.
• López, L. F. (1992). Historia de la hacienda y el tesoro en Colombia. Bogotá: Banco de la República.
• López, M., Alfonso. (2014). El constitucionalista. Selección de escritos. Bogotá: Universidad del Rosario, Mincultura.
• Machado, A. (2009). Ensayo para la historia de la política de tierras en Colombia. Bogotá: Universidad Nacional.
• Meisel, A. y Ramírez, M. T. (2016). Memorias de hacienda del tesoro de la Nueva Granada de Colombia. Bogotá: Banrepública.
• Molina, L. F. (1995). Caminos reales de Colombia. Bogotá: Fondo Fen.
• Plata, J. M. (1856). Plata “Historia, esplicación y defensa de los contratos de enajenación de tierras baldías”. Bogotá: Imprenta de Echeverría Hermanos.
• Rausch, J. (1999). La frontera de los llanos en la historia de Colombia 1830-1930. Bogotá: Banrepública.
• Rojas, A. M. (2015). Deuda pública interna en Colombia. Moneda y finanzas 1840-1851. Medellín: Universidad de Antioquia.
• Sandoval, Y. y Echandía, C. (1986). Historia de la quina desde una perspectiva regional. Colombia. 1850 – 1882. Anuario de Historia, 13-14.
• Tirado, Á. (1976). Introducción a la historia económica de Colombia. Medellín: La Carreta.
• Tovar, H. (2015). Que nos tengan en cuenta. Bogotá: Universidad de los Andes.

^[1] Existe una exhaustiva enumeración de la legislación de caminos elaborada por Luis Fernando Molina.

^[2] Este interesante debate puede consultarse en la extensa y versada defensa del secretario Plata “Historia, esplicación y defensa de los contratos de enajenación de tierras baldías”.

^[3] El trabajo sobre este tema de Ángela Milena Rojas Rivera, tal vez es la primera aproximación a este mercado de valores públicos.