Desarrollo rural y paz

El desarrollo rural y la paz están, por tanto, íntimamente interrelacionados. Por este motivo, el primer elemento del Acuerdo de Paz que se hizo público y el primer tema en el acuerdo final fue sobre la “Reforma rural integral”. Al mismo tiempo, mientras se realizaban las negociaciones, la administración Santos convocó la Misión para la transformación del campo (o Misión Rural, como se le llamó en forma generalizada), para plantear los elementos de una profunda reforma rural. Tuve la oportunidad de presidir esa Misión.

En este ensayo resumo los elementos conceptuales y la agenda de la Misión, así como los avances que ha habido en su aplicación y en la reforma rural integral del Acuerdo de Paz.

El desarrollo como un proceso integral responde al amplio concepto de desarrollo sostenible que utiliza las Naciones Unidas en su Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible, que abarca sus dimensiones económicas, sociales y ambientales.

La Misión Rural: principios básicos de la política pública

La Misión partió de tres “ideas fuerza” que deben regir las políticas de desarrollo rural:

1. Fomentar un enfoque territorial participativo, que reconozca una ruralidad diferenciada, las ventajas de la asociatividad y a los habitantes rurales como gestores y actores de su propio desarrollo.
2. Concebir el desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusión, tanto social como productiva, de todos los habitantes rurales. Esta visión exige superar la visión asistencialista de las políticas rurales y considerar a los habitantes rurales tanto como agentes de desarrollo productivo como sujetos de derechos.
3. Promover un desarrollo rural competitivo y ambientalmente sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de servicios y bienes públicos que faciliten el desarrollo de actividades tanto agropecuarias como no agropecuarias.

El enfoque territorial participativo implica que se debe tener en cuenta la diversidad socioeconómica, cultural y ecológica de distintas regiones con estrategias y políticas específicas a las condiciones de cada una de ellas. Debe promover, además, a las organizaciones locales y sus iniciativas, y a las redes de cooperación entre agentes públicos y privados, para contribuir a la construcción de tejidos sociales más densos.

Los bienes y servicios públicos prioritarios eran, a su juicio: ciencia, tecnología e innovación; un gran salto en la cantidad y especialmente la calidad de las vías terciarias; infraestructura de riego y regulación de corrientes de agua; sanidad agropecuaria e información.

El desarrollo como un proceso integral responde al amplio concepto de desarrollo sostenible que utiliza las Naciones Unidas en su Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible, que abarca sus dimensiones económicas, sociales y ambientales. Implica que los habitantes del campo deben tener una vida digna, que garantice sus derechos económicos, sociales y culturales, y sus derechos civiles y políticos; y entre estos últimos su seguridad personal y su libertad para asociarse y participar en las decisiones de su comunidad y de la vida nacional.

Dadas las enormes desigualdades que caracterizan al país, esta visión implica la necesidad de poner la equidad en el centro de las políticas de desarrollo del campo y, en consecuencia, reducir las enormes desigualdades entre los habitantes rurales y urbanos, entre los propios habitantes rurales, entre hombres y mujeres, entre distintos grupos étnicos y entre las distintas regiones. Esto implica tener políticas de Estado que eliminen las diferentes formas de exclusión social, garanticen el acceso de todos los habitantes a bienes de interés social básicos (nutrición, educación, salud y protección social, entre otros), independientemente del lugar de residencia o del tipo de trabajo. Lo anterior debe complementarse con una estrategia de inclusión productiva, que abarque tanto la agricultura familiar como la promoción del trabajo asalariado formal. Debe estar orientada a garantizar acceso a recursos productivos apropiados y muy especialmente tierra, crédito, tecnología y capacitación laboral y empresarial. Debe buscar reducir tanto la alta concentración de la propiedad como la fragmentación del minifundio, y superar la generalizada informalidad que caracteriza la tenencia de la tierra en el país.

En materia económica es necesario garantizar un desarrollo que permita el progreso de pequeñas, medianas y grandes empresas, incluyendo cooperativas y otras formas de asociación de productores. Las políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos. Se debe garantizar también una política macroeconómica apropiada, en especial en materia cambiaria, crediticia y de comercio exterior. Los subsidios sectoriales pueden ser necesarios en coyunturas excepcionales, pero deben ser transitorios, de bajo costo fiscal, favorecer prioritariamente a los agricultores de menores ingresos y tener preferiblemente efectos favorables sobre la productividad.

El desarrollo económico debe garantizar, a su vez, la protección del medio ambiente, en particular del agua, los suelos y la biodiversidad. Manejada sobre criterios de sostenibilidad ambiental, la riqueza ecológica del país es, además, una fuente potencial de actividades productivas. Esto exige frenar la deforestación que sigue caracterizando al país y adaptar el sector agropecuario al fenómeno del cambio climático.

En materia de ordenamiento y desarrollo territorial, la Misión hizo propuestas en cuatro líneas: ordenamiento ambiental, social y productivo; convergencia regional y cierre de brechas rural-urbanas; desarrollo rural con enfoque territorial y consolidación de la asociatividad territorial.

Las políticas de desarrollo rural

Para poner en marcha una agenda de desarrollo rural con este marco conceptual, la Misión Rural propuso seis líneas de políticas:

En inclusión social formuló dos programas prioritarios de corto plazo: la eliminación de la desnutrición en el campo y una campaña de Analfabetismo Cero. Recomendó crear direcciones permanentes y especializadas en los ministerios de Educación y Salud para el diseño de una política adecuada a las particularidades del campo. En educación, sugirió desarrollar modelos flexibles que apoyaran la inclusión productiva, y en salud migrar hacia un modelo con énfasis en promoción y prevención, que garantizara además el acceso a los servicios en los municipios más dispersos. Resaltó también la necesidad de ampliar la cobertura de Colombia Mayor y la creación gradual de un pilar de cuidado dentro del sistema de protección social para facilitar la participación laboral femenina. Por último, sugirió centralizar en el Departamento de Prosperidad Social todos los subsidios y transferencias monetarias dirigidas a las familias.

Para avanzar en la inclusión productiva, la Misión propuso fortalecer a fondo las políticas de apoyo a la agricultura familiar y generar nuevas oportunidades de empleo no agropecuario mediante inversión pública en activos productivos, generación de capacidades y promoción de la asociatividad. El énfasis debería recaer en el acceso a la tierra en cantidad y calidad suficientes, la acumulación de activos productivos como maquinaria e insumos y la provisión de un servicio de acompañamiento integral que fuese más allá de la asistencia técnica, acercando a los productores a las nuevas tecnologías y a las buenas prácticas empresariales. De igual forma, propuso invertir en la fase de comercialización por medio de la modernización de los sistemas de abastecimiento locales, regionales y nacionales, y el escalamiento de las alianzas productivas entre agricultores familiares y grandes empresarios. En actividades no agropecuarias, propuso promover el desarrollo de actividades como el turismo, las artesanías, la construcción, el transporte y los encadenamientos productivos de la agricultura y la minería. Sugirió que gran parte del empleo generado por obras públicas utilizara mano de obra local. Todo lo anterior debería ejecutarse preferentemente con  proyectos desde la modalidad asociativa. Por último, propuso construir un registro nacional de agricultores familiares.

En competitividad agropecuaria hizo énfasis en la necesidad de invertir más en servicios y bienes públicos para el desarrollo productivo y menos en apoyos directos coyunturales. Los bienes y servicios públicos prioritarios eran, a su juicio: ciencia, tecnología e innovación; un gran salto en la cantidad y especialmente la calidad de las vías terciarias; infraestructura de riego y regulación de corrientes de agua; sanidad agropecuaria e información. Igualmente, la Misión resaltó la necesidad de concentrar el crédito del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) en los pequeños agricultores y en el fomento a la inversión de todos los productores, apoyados en este último caso en el incentivo a la capitalización rural, y ampliar el uso de seguros agropecuarios. Asimismo, señaló la importancia de invertir en las redes de frío y centros de acopio de alcance regional y en la consolidación de sistemas logísticos de transporte, con participación mayoritaria de capital privado, pero con posibles inversiones minoritarias de Finagro. Finalmente, en materia de comercio exterior, recomendó darle a la diversificación de exportaciones el carácter de política de Estado.

Por el lado positivo destaca que el sector agropecuario fue uno de los pocos que experimentó crecimiento durante la pandemia.

La sostenibilidad ambiental ocupó un lugar importante dentro del paquete de recomendaciones. Las tres prioridades propuestas fueron recuperar y proteger los servicios ecosistémicos del agua y el suelo, enfrentar el cambio y la variabilidad climática y aprovechar de forma sostenible el patrimonio natural para el desarrollo rural. Uno de los principales instrumentos sugeridos fue el desarrollo de programas de pago por conservar las fuentes de agua y otros servicios ambientales, especialmente para agricultores familiares que ya residen en zonas de protección. Igualmente, propuso establecer una meta de cero deforestación para 2030 y el cierre definitivo de la frontera agropecuaria. Por otro lado, propuso el montaje de un Sistema de Alertas Agroclimáticas Tempranas.

En ordenamiento y desarrollo territorial, la Misión hizo propuestas en cuatro líneas: ordenamiento ambiental, social y productivo; convergencia regional y cierre de brechas rural-urbanas; desarrollo rural con enfoque territorial y consolidación de la asociatividad territorial. En relación con la informalidad en la tenencia de la tierra, propuso un programa de formalización masiva; la creación de un Fondo de Tierras con fines redistributivos para reducir la concentración de la propiedad de la tierra rural y asegurar para los agricultores familiares tierra en cantidad y calidad suficiente, atada a proyectos de generación de ingresos. Igualmente, con el ánimo de promover el desarrollo económico y social de zonas aisladas del país con gran potencial, invitó al Gobierno a facilitar la creación de Zonas de Desarrollo Empresarial o modelos similares, que utilizara el arrendamiento y no la entrega de la propiedad de la tierra.

La Misión sugirió, además, el montaje gradual de Programas de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial (PDRIET) en todo el país, pero especialmente en provincias o regiones con alta concentración de agricultores familiares y elevados niveles de pobreza. Estos programas deberán articular y llevar de manera conjunta la oferta del Estado a un mismo territorio. Por otro lado, recomendó  mejorar el sistema de planeación y ordenamiento territorial, para garantizar un papel más activo de los departamentos y municipios en la política de desarrollo rural.

Finalmente, hizo varias recomendaciones de ajuste a la institucionalidad. En primer lugar, recomendó la conformación de un Conpes Rural y un Confis Rural como escenarios de coordinación de las inversiones a largo plazo de todo el gobierno en el mundo rural, usando como instrumento planes decenales que se actualizarían periódicamente. Propuso la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y la creación de cuatro entidades: 1) una Agencia Nacional de Tierras a cargo del proceso de formalización, la política redistributiva del Fondo de Tierras y la administración de tierras del Estado; 2) una Agencia de Desarrollo Rural como entidad de promoción, gestión y cofinanciación para el desarrollo productivo y el fortalecimiento de la institucionalidad local; 3) una Agencia de Promoción de Inversiones Agropecuarias y Agroindustriales encargada de incentivar la inversión privada en cadenas productivas con gran potencial de mercado externo o interno y 4) una Unidad Administrativa Especial de Asistencia Técnica y Acompañamiento Integral.

Dentro de una visión de un desarrollo rural en la que los actores locales y regionales jugaran un papel protagónico, la Misión invitó al Gobierno a poner en marcha un programa de gran alcance para promover y fortalecer las organizaciones de productores y las organizaciones sociales, y para fortalecer las instancias departamentales, provinciales y municipales.

La Misión estimó el costo de sus propuestas en $13 billones de pesos (de 2015) anuales en el periodo 2016-2030, lo que equivale al 1.2 % del PIB (de los cuales $8.1 billones serían gastos nuevos y el resto reasignación de recursos), una suma manejable. La mayoría de los recursos nuevos estarían asociados con los gastos en inclusión social (29 %), vías terciarias (22 %) y ciencia, tecnología e innovación (16 %), en este último caso se incluye el servicio de asistencia técnica directa y acompañamiento integral a los agricultores familiares. Los recursos deberían quedar asegurados mediante una norma que establezca que una proporción mínima del presupuesto nacional deberá destinarse al Plan Decenal de Inversiones Rurales.

Dado el espacio limitado es difícil hacer una evaluación completa de las políticas de desarrollo rural que se han desarrollado desde que se expidió el informe de la Misión. En todo caso, se debe comenzar resaltando que muchos elementos de esta agenda no se han puesto en marcha y deben seguir siendo, por tanto, la base para el desarrollo rural hacia el futuro. En materia institucional, a fines de 2015 se liquidó Incoder y se crearon la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural. Los apoyos para asistencia técnica fueron incorporados a las funciones de la segunda, pero no hubo una reforma realmente integral en este campo. Otra reforma importante fue la expedición de la Ley 1876 de 2017 por la cual se creó el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, que adoptó en forma excelente las recomendaciones de la Misión en ciencia y tecnología.

Por el lado positivo conviene resaltar que el sector agropecuario fue uno de los pocos que experimentó crecimiento durante la pandemia. Se deben resaltar también algunas políticas orientadas a mejorar la comercialización, en especial el programa “agricultura por contrato”, que permite vender por anticipado las cosechas a un precio fijo; este programa ya beneficia a más de 60 000 productores y espera llegar a 300 000. La pandemia ha generado también nuevos canales de comercialización y revitalizado los comercios locales. Los problemas que genera la desforestación han pasado también a ocupar un lugar importante en la agenda de políticas: la desforestación ha disminuido desde 2018 y se ha puesto en marcha el programa de “contratos de conservación natural” con campesinos, una iniciativa importante que encaja muy bien con las recomendaciones de la Misión.

Por el lado negativo, la pobreza y el desempleo han aumentado en el campo desde 2019.  Por su parte, los créditos de Finagro han tendido a concentrarse en manos de grandes productores, durante la administración Santos y también en la de Duque: del 62 % en 2015 (y menos en años anteriores) a 71 % en 2020. Tampoco ha habido una gran iniciativa en mejoramiento y conservación de vías terciarias, un tipo de inversión que, por lo demás, debería estar en el centro de las políticas de reactivación, dado su efecto social positivo y su capacidad para generar empleo. A continuación, se consideran las políticas más específicamente relacionadas con el proceso de paz.

Un […] área donde hay avances es en el Catastro Multipropósito. El Gobierno ha conseguido créditos con el Banco Mundial y el BID para desarrollarlo, y ya se hicieron los experimentos piloto.

La conexión con la agenda de paz

La centralidad de la reforma rural integral en el Acuerdo de Paz no solo reflejó la visión de las Farc sobre la agenda de desarrollo del país, sino también el reconocimiento del Gobierno colombiano de que este era, en efecto, un tema central, en virtud de los bajos niveles de desarrollo y la alta incidencia de la pobreza en una amplia parte del territorio rural colombiano. El Acuerdo de Paz es objeto de seguimiento periódico, tanto del Gobierno como del Congreso de la República y de entidades internacionales; algunos de los informes se recogen en la bibliografía al final del ensayo.

Los progresos en este campo son positivos en algunos frentes, pero negativos en otros. Los avances más importantes son, sin duda, los 16 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que abarcan a 170 municipios donde se concentra el 57 % de la población rural pobre. Este ha sido, además, un importantísimo ejercicio de participación ciudadana. Este desarrollo recoge un elemento esencial de las propuestas de la Misión Rural, que recomendó que estos programas (PDRIET, en su terminología) se desarrollaran en todo el territorio rural nacional. En este sentido, la experiencia que se adquirirá en las zonas de conflicto deberá servir para ampliar posteriormente este mecanismo a todo el país.

La implementación de estos programas depende de la hoja de ruta acordada en el Plan de Desarrollo. La ejecución ha sido, sin embargo, lenta, y la única hoja de ruta lista para ejecutar es la del Catatumbo, pero se han hecho inversiones en infraestructura en un conjunto amplio de municipios PDET. Los recursos aprobados mediante el presupuesto del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) Paz disminuyeron en 2020, aunque se espera que aumenten en 2021. El instrumento de obras por impuestos ha contribuido además con el 18 % de inversiones en municipios PDET.

En contraste, el acceso a la tierra ha sido un tema casi ausente de los pronunciamientos públicos de la administración Duque y es el reflejo de la debilidad de la Agencia Nacional de Tierras durante la actual administración.

También hay avance en el apoyo a proyectos productivos: 86 colectivos y cerca de 2200 individuales en curso o aprobados, que benefician a poco más de dos quintas partes de los excombatientes. Una parte importante de estos proyectos se puso en marcha en 2020. El avance en proyectos productivos como sustitución de cultivos ilícitos va mucho más lentamente: beneficia apenas a un 5 % de las familias potenciales. En este frente, la erradicación forzosa sigue siendo el principal instrumento.

Una segunda área donde hay avances es en el Catastro Multipropósito. El Gobierno ha conseguido créditos con el Banco Mundial y el BID para ejecutarlo, y ya se hicieron los experimentos piloto. Es esencial que en todos los municipios donde se haga se desarrolle simultáneamente el proceso de formalización de la propiedad, para superar la enorme informalidad de la propiedad rural en Colombia y su relación con el conflicto.

Por otra parte, en noviembre de 2020 el Congreso aprobó en segundo debate el proyecto de ley que crea una especialidad agraria y rural en el sistema judicial, para contribuir a la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y a la resolución legal de los conflictos. Esta propuesta es algo menos ambiciosa que la de una jurisdicción agraria que planteó la Misión Rural y que han sugerido otros analistas.

El mayor atraso se presenta en materia de tierras. Hay progresos en la ejecución del programa de restitución de tierras despojadas y abandonadas, previo al Acuerdo de Paz. Se estima que ya hay decisiones sobre casi el 80 % de las 120 000 solicitudes, la mayor parte de ellas recibidas durante la administración Santos. También hay avances en formalización de la propiedad rural: se estima que se han formalizado poco más de dos millones de hectáreas de las siete que se contemplan para la década posterior al Acuerdo de Paz.

En contraste, el acceso a la tierra ha sido un tema casi ausente de los pronunciamientos públicos de la administración Duque y es el reflejo de la debilidad de la Agencia Nacional de Tierras durante la actual administración. En el Fondo de Tierras se incorporaron a fines de 2020 1.2 millones de las tres millones de hectáreas que se establecieron como meta en el Acuerdo de Paz, con diferencias importantes con la administración Santos sobre cuántas de estas tierras se acumularon durante el anterior gobierno. El problema principal es que las asignaciones que se han hecho hasta ahora para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente son minúsculas. Según el informe del Congreso sobre el seguimiento al Acuerdo, solo se ha entregado el 0.4 % de lo que debería estar adjudicándose al año para cumplir con la meta de tres millones de hectáreas en doce años.

Otras áreas de acción no muestran tampoco avances importantes. Una de ellas, como ya se señaló, son las vías terciarias. Otra es la reforma del sistema de transferencia de tecnología, un tema esencial dada la bajísima cantidad de campesinos que se benefician del sistema de extensión existente, según lo confirmó el censo agropecuario de 2014. Y fue vergonzoso que el proyecto de presupuesto para 2021 presentado por el Gobierno al Congreso incluyera fuertes recortes a los recursos de la Agencia Nacional de Tierras y a la Agencia de Desarrollo Rural, un tema que afortunadamente fue superado en el debate parlamentario.

Vale la pena resaltar finalmente el persistente problema de cultivo de coca en las zonas rurales colombianas, al cual se agrega ahora la minería ilegal de oro. Si los programas de desarrollo rural no logran encontrar opciones económicas viables para los campesinos colombianos, la violencia continuará siendo un problema serio en las regionescorrespondientes y seguirá golpeando a toda la sociedad. El asesinato de excombatientes y líderes sociales y las masacres en zonas rurales colombianas han seguido siendo un serio problema.

La paz y el desarrollo rural exigen esfuerzos mucho más decididos y un liderazgo por encima de los partidos, que genere apoyo nacional y asigne los recursos públicos indispensables para el desarrollo rural. Los avances limitados indican que debe ser una de las prioridades del resto de la administración Duque y en las que la sucedan.

Referencias

• Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. (s.f.). Informe de gestión de Paz con legalidad, agosto 2018-diciembre 2020. Bogotá.
• Congreso de la República. (2021, enero). ¿En qué va la paz? Las cifras de la implementación, Informe 06. Bogotá.
• Departamento Nacional de Planeación (2016, abril). El campo colombiano: Un camino hacia el bienestar y la paz. Informe de la Misión para la Transformación del Campo. Bogotá.
• Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación Cinep/PPP-Cerac. (2021, febrero). Octavo informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia.